中央與地方如何重新分稅

　　《中國經濟周刊》記者 王紅茹/北京報道

　　被稱為中國經濟體制改革“最難啃的硬骨頭”的財稅體制改革，在今年呈現出加速跡象。

　　在今年的兩會上，溫家寶總理在答記者問中，以堅決的口氣指出，今后5年要下決心推進財政體制改革，使公共財政更好地進行經濟結構調整和促進經濟發展方式轉變，更好地改善民生和改善生態環境，“每一分錢都為人民謀利”。
 
 
 

　　全國人大財經委也在今年兩會期間，首次提出2008年要拿出“財力與事權匹配”的財稅體制改革初步方案。據消息人士透露，日前，一份由國家發改委宏觀研究院經濟所牽頭，涉及中央與地方財政分配體制改革的課題方案正在形成。

　　“財政體制改革始終存在一些棘手問題。”知名財稅專家、財政部財政科學研究所所長賈康對《中國經濟周刊》談起財政體制改革問題，語氣并不輕松。

　　“溫總理的表態是本輪財政體制改革大的背景。但是財政體制改革非常復雜，也很敏感，其復雜性不在于技術本身，而在于各個方面達到一致的認同比較難。目前，各個方面的想法差距仍比較大。”賈康說。

　　有關專家認為，1994年實行分稅制后，中央和省、市一級財政越來越好，但縣、鄉財政的困局一直未解。而解決之策是應該調整分稅制格局增加地方收入，還是保持中央與地方收支的分稅制基本格局不變，通過財政轉移支付的手段？

　　現有分稅制：“強中央、弱地方”

　　自新中國成立后，我國的財政體制經歷了多次調整改革，先后實行了“統收統支”、“分灶吃飯”和“利改稅”等體制。1992年，黨的十四大確立了我國建立社會主義市場經濟體制的改革目標后，市場在資源配置中的基礎性作用不斷擴大，使原有財政體制的弊端日益顯露，以放權讓利為特征的財政“分灶吃飯”體制推行到1993年時，中央財政收入占全國財政收入的比重已經下降至不足30％的水平，嚴重弱化了中央政府的宏觀調控能力。為了增強中央宏觀調控能力，進一步理順中央和地方財政分配關系，國務院于1993年頒布了《關于分稅制財政管理體制改革的決定》，從1994年開始實施分稅制財政管理體制。

　　分稅制改革后，中央財政收入偏低狀況得到明顯改善，但許多地方也出現了縣鄉財政困難的問題。據國務院農村稅費改革工作小組辦公室與國務院發展研究中心農村經濟研究部“深化農村稅費改革政策走向研究”課題組在《建設新農村背景下的農村改革》報告中提供的數字顯示：2002年，全國鄉鎮財政凈債務1770億元，鄉鎮財政平均凈負債400萬元，村平均凈負債20萬元。全國65%的鄉村有負債，其中中西部不發達地區的負債面更大。比如河南90%以上的鄉鎮都有負債，湖南全省2000多個鄉鎮中的負債率達到88.2%，湖北鄉級負債面在95%以上，村級負債面也在90%以上，幾乎是鄉鄉有債、村村欠錢。

　　對此，湖北省財政廳監察處處長付光明向《中國經濟周刊》分析說：“1994年的財政分稅體制改革，有效地提高了中央財政進行轉移支付的力量。但分稅制改革也出現了各級政府財政權力和事權不對稱問題。在中央把各省的一部分稅收權力上收到中央的同時，各省也依葫蘆畫瓢把地市政府的財政稅上收。地市一級則把縣鄉財政稅收上收到地市，其結果是，大大削弱了縣鄉一級的財政力量。基層政府越來越感覺財政捉襟見肘。2003年以后，中央通過省直管縣、鄉財縣管、轉移支付等多種改革措施，使縣鄉財政有了明顯緩解，但地方可用財力依然不是很多。”

　　中央與地方重新分配哪些稅種？

　　據了解，目前學術界關于分稅制調整大致有兩種方案，一種方案是把增值稅全部歸中央，然后再對所得稅等稅種進行調整；另一種方案是把企業所得稅全部歸中央，增值稅增加地方留成。

　　付光明處長對《中國經濟周刊》分析說：“將所得稅集中于中央，對地方的收入有一定影響。因為所得稅種近幾年增長幅度較大，今后的發展潛力較大，在省以下地方，所得稅和增值稅的分成收入已經相當或持平，但是總體上，在地方財政收入中，所得稅所占的比重、影響均不及增值稅；同時，所得稅特別是企業所得稅征管難度大，稅源管理難度大，稅收規定由總部交納，地方為了爭得自身利益，導致征管中的矛盾大，問題多。在增值稅和所得稅集中于中央的方案中，我認為以所得稅全部集中于中央這一種方案好些，有利于解決征管中的許多實際問題。因為增值稅既是中央的主體稅種，又是地方的主體稅種，地方財政主要依賴于增值稅收入吃飯，特別是縣以下更是如此。”

　　付光明表示，地方經濟發展、招商引資的出發點和立足點是增加增值稅收入，因此，如果將增值稅全部集中于中央，影響極大，可能嚴重打擊和挫傷地方發展經濟的積極性，不利于地方開辟財源。

　　財政部近日公布的2007年財政收入增長結構分析報告顯示，2007年企業所得稅收入完成8769.47億元，占稅收總收入的比重為19.2%；2007年個人所得稅收入完成3185.54億元，占稅收總收入的比重為7.0%。企業所得稅和個人所得稅合計占稅收總收入的比重為26.2％。記者算了一筆帳：目前，所得稅在中央和地方是按6：4比例分成，如果所得稅全部集中于中央，按照2007年企業所得稅的基數，地方將失去約4782億元的財政收入。

　　據此，有專家建議，如果所得稅集中于中央，那么增值稅地方分配比例應相應提高。中國社科院財政與貿易經濟研究所副研究員張斌對此觀點卻并不認同，他對《中國經濟周刊》表示，財稅體制改革要統盤考慮，增值稅分享比例的問題關系到中國的可持續發展，地方政府越依賴增值稅，就越熱衷于招商引資，發展工業，這勢必會強化地方之間的惡性競爭，并對環境保護產生負面影響。

　　“目前，增值稅收入占財政收入的比重很高，將增值稅劃為中央稅對地方財政收入的影響較大。未來隨著增值稅比重的相對下降，在條件成熟的時候，可以考慮把增值稅劃為中央稅，削弱地方工業發展與地方財政收入的關系；同時應采取調整其他稅種的分享比例、完善地方稅體系等配套措施緩解這一改革對地方財政收入的沖擊。”張斌說。

　　財政部財科所所長賈康也不認同提高地方增值稅分享比例的觀點，他向《中國經濟周刊》表示，“分稅制調整，我個人認為地方增值稅比例絕對不能再提高。而將個人所得稅最后提到中央稅是有邏輯依據的。”

　　賈康認為，個人所得稅的稅基是自由流動的，勞動力作為人力資本應該是無阻礙、無壁壘流動，無論這個人到哪里，個人所得稅應該按照他唯一的納稅號碼，在向中央交稅的同時，取得全社會統籌的社會保險待遇。“每個人的這一號碼，既是納稅人號碼又是社會保障號碼，這是我們理想的遠景。”

　　轉移支付：最理想的財政平衡術？

　　有學者認為，要解決地方財力相對不足的現實，應采取“中央少拿一點、直接留給地方多一點”的分稅制調整方案。

　　中國社科院財政與貿易經濟研究所副研究員張斌告訴《中國經濟周刊》：“這種方法對經濟比較發達、稅源比較多的東部地區而言，財力會增加得多一些；而對經濟相對落后的中西部地區，中央通過轉移支付的方式來充實地方財力，將更有力于實現公共服務的均等化。”

　　胡錦濤總書記在十七大報告中提出，深化預算制度改革，強化預算管理，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入。完善省以下財政體制，增強基層政府提供公共服務能力。

　　這是中央第一次明確提出“中央和地方財力與事權相匹配”的概念。

　　“地方其實是一個總體，政府關心的是財政收入是應該給經濟相對落后的、自身財源和財力不太發達的地方，實現公共服務均等化，還是讓發達地方多留一些財力，來刺激和鼓勵當地的經濟發展？我個人認為，當前應當通過完善轉移支付體制，更加關注緩解區域之間財力不均衡，實現公共服務均等化的問題。”張斌告訴《中國經濟周刊》，如果認同目前中央與地方收支的基本格局是合理的，那么中央與地方分稅制的調整似乎更應該從稅制改革的角度使不同稅種在中央與地方之間的劃分更為合理。

　　張斌表示，分稅制改革后，中央財政收入占財政總收入的比重大幅度提高，2006年，中央與地方財政收入的比重為52.8%：47.2%，而中央與地方財政支出的比重則為24.7%：75.3%。也就是說，2006年，地方本級財政收入與地方財政支出的缺口大約為財政總收入的28%左右，這部分缺口主要是通過中央對地方的轉移支付解決的。

　　張斌介紹說，在這樣的收支格局下，地方財政支出占支出總額的比重并不低，只不過地方財政支出中，有大約1/3的資金需要依靠中央的補助，而且越是經濟落后的地區中央補助占地方財政支出的比重越高。

　　“中央對地方的轉移支付有兩種基本形式，即財力性轉移支付和專項轉移支付，前者通常會增加地方可用財力，而后者往往與特定支出項目相聯系，屬于專款專用，地方政府不能將資金挪作他用。所以，增加地方可用財力有兩種基本思路：一是‘中央少拿一點，地方多留一點’；二是在保持中央和地方基本收支框架不變的情況下，中央通過增加財力性轉移支付的方式來充實地方財力。”張斌對《中國經濟周刊》說。

　　鏈接：分稅制

　　分稅制財政管理體制于1994年實施，是指根據事權與財權相結合原則，將稅種統一劃分為中央稅（即國稅）、地方稅（即地稅）和中央地方共享稅。目前，中央稅主要包括關稅、消費稅、從央企征收的所得稅等；地方稅包括營業稅（金融保險等部門的除外）、農業稅等；中央與地方共享稅包括：增值稅、資源稅、證券交易稅、企業所得稅、個人所得稅等。其中，增值稅中央分享75％，地方分享25％；資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方稅，海洋石油資源稅作為中央稅；證券交易稅中央與地方各分享50％；企業所得稅中央和地方的分享比例為60%：40％。