千宗地塊被長期閑置并非發生在一朝一夕，這個房地產行業毒瘤的日益膨脹——是基于我們缺少監管制度還是缺少揮刀切除的決心?

　　文 本刊記者 呂斌 實習生 陳玉峰

　　8月初，有調查數據顯示，全國閑置地多達1457宗，其中僅北京就有160宗，且七成以上的閑置土地性質為住宅用地。8月19日，國土部又公布了全國違法違規土地清理的最新數據：截至5月底，全國共上報房地產違法違規用地宗數3070宗，面積約18.84萬畝，其中閑置土地面積16.95萬畝。

　　近年來，隨著地產行情的一路飆升，房價一直是人們所關注的焦點話題，囤地現象也在某些開發商中間或多或少的存在著。一些開發商靠捂地獲得的利潤甚至超過了地產項目開發。

　　這種畸形的現象對于國內房價泡沫的產生無疑起了推動作用。盡管國家現有法律法規對于地塊開發時效和相關違規的處罰有明確規定，但在利益驅動下，仍有不少開發商利用法律漏洞，違規捂地。

　　開發商捂地的理由是多種多樣的，包括拆遷問題、政策限制、城市規劃、補償款發放等等，但是如何界定這些情況哪些是客觀存在的，哪些只是逃避制裁的理由?其間會否暗藏權力尋租空間?

　　此外，現有政策在處罰力度上過于羸弱，尤其是在執行方面往往遇到這樣或那樣的問題，監管松懈也成為違規捂地現象泛濫的根源之一。

　　養雞不如倒蛋

　　在地產行業內流行著這樣一句話：炒房不如炒地，養雞不如倒蛋。

　　8月份被披露的“1457宗閑置土地黑名單”中，因政府原因造成的閑置土地共849宗，因企業原因造成的閑置土地608宗。其中包括一些國內知名開發商，他們均在等待著土地升值所帶來的巨額利潤。

　　針對地產商的主要盈利模式，有專家曾經將其分為一流、二流和三流三大類。其中一流的房地產商不蓋房子，而是通過人脈和各種關系獲取極其廉價的土地資源，然后以較高的價格轉手給其他的房地產商;二流的地產商只買地不蓋房子，而是凈等土地升值，獲取巨額的利潤;三流的地產商在拿地之后蓋了房子，再把房子賣出去，卻發現那些沒蓋房子的地產商比自己掙得還多。捂地現象或許因此受到地產商青睞。

　　此次被曝光的幾家地產商中，以泛海建設(9.18,-0.01,-0.11%)為例，其被點名的閑置土地為北京東風鄉4個地塊，項目為正在開發的泛海國際居住區二期用地，分屬于公司控股子公司。地塊取得時間為2004年，當時的建設用地面積為30.57萬平方米，規劃總建筑面積87.31萬平方米，是幾家被質疑囤地的開發商中土地閑置規模最大的。

　　根據媒體的測算，5年間，此4個地塊的價值已經飆升至足以令泛海建設獲得超過200億的利潤。相比之下，投入大量資金及精力將4塊地開發所獲取的利潤并無多少優勢。

　　在巨大的利益面前，開發商難免會尋找各種方法和手段，故意拖延、變更開發規劃，甚至鼓勵周邊居民反對。

　　“一方面是政策執行不到位，另一方面是源于這幾年房價上漲的幅度比較快，而土地作為稀缺資源，在過去幾年的價值效益非常明顯，所以與其把它開發了賣，還不如倒騰土地。”針對這一現象，我愛我家公司房地產經紀公司副總裁胡景暉對《法人》記者表示。

　　捂地的同時也捂住了政府?

　　泛海建設因數年間僅靠土地升值就能賺取200億利潤而被置于輿論的風口浪尖，開發商違規捂地的話題也因此被推到了漩渦的中心。

　　8月3日，泛海建設發布澄清公告稱，未能按原計劃開工建設主要是因為項目功能、規劃調整所致，不存在被政府收回的風險。

　　國土資源部相關部門負責人也對外界表示，在目前的閑置土地中，因毛地出讓拆遷難、調整規劃等政府和客觀原因造成閑置的約占6成以上，因開發商自身原因造成的土地閑置，僅占不到4成。

　　其實，政府對閑置土地的規范有明確的法律規定，中國房地產學會副會長陳國強在接受《法人》記者采訪時表示，據《國務院關于促進節約集約用地的通知》第六條“土地閑置滿兩年、依法應當無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用”的規定，政府可以回收相關閑置土地。如果完全是開發商的問題，理應受到嚴懲;但如果是因土地出讓方即政府或拆遷等特殊原因延誤，背后有很多利益因素，問題就會變得復雜，一些責任難以界定、難以履行。

　　陳國強表示，僅憑書面上的文件，沒有幾個案例能通過這種方式來處置或者處理，實際上關鍵因素在地方政府，只有地方政府下決心，才能使得相關規定發揮作用。

　　“原來也有一些比較原則性的案例，比如超過一年未滿兩年按照20%的土地出讓金收取閑置費，滿兩年要無償收回，等等。但是這取決于當地政府和土地主管部門如何來認定。”陳國強對《法人》的記者說。

　　在北京被曝出的8個閑置地塊中，除了華潤的優士閣二期公建用地合同簽訂時間為2005年6月9日外，其余合同簽訂時間均為2004年8月31日，而這一天在土地招拍掛改革中被稱為“831大限”。

　　2004年3月，國土資源部、監察部聯合下發了《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》(即“71號令”)，要求從2004年8月31日起，所有經營性的土地一律都要公開競價出讓。而北京這7塊土地均在當年8月31日當天獲得，由于土地成本較低，隨著閑置的時間增長，土地增值的空間也越來越大。

　　“有些地方政府和開發商唱雙簧，開發商在捂地的同時，政府也牟利了。這就導致政府很難對地產商的行為進行有效的監管。”在接受《法人》記者采訪時，我愛我家房地產經紀公司副總裁胡景暉表示。

　　這樣一種“雙贏”的機制，使得開發商因地產市場價格的飛漲而大賺特賺，最終將錢收進了自己的腰包，而監管政策則并未起到應有的效果。

　　處罰規定形同虛設

　　捂地早已不是新聞。但在以往被曝光后調查和處理的結果是什么樣的?外界卻很難知曉。

　　在北京的閑置土地的名單中，不乏上市公司的身影，除了此前曾經報道過的泛海國際、華潤和新世界(14.72,0.25,1.73%)外，還包括金隅集團、金融街(7.05,-0.01,-0.14%)、中關村(10.00,0.67,7.18%)和中國石油(10.31,0.08,0.78%)等。相關資料顯示，這幾家上市公司共有29宗近102萬平方米的閑置土地，平均地價為895元/平方米，土地閑置時間都在3-5年左右，已經超過了國務院規定的“兩年不開發被無償收回”的時間期限。

　　地產律師孟憲生在接受《法人》記者采訪時表示，《城市房地產管理法》明確規定，一年不開發要收取閑置資金，兩年不開發要無償收回。既然有處罰，為什么還是有開發商冒著被處罰和收回土地的風險捂地呢?

　　針對此疑問，一些被曝光的開發商也表示了自己的“委屈”。他們認為，一些地塊未能按時開工，一方面是由于政府規劃的原因所致，另一方面則是由于拆遷等問題未能得到妥善解決而誤工。

　　但是這一誤就是幾年，是客觀的因素還是主觀的因素導致這種局面的出現?其中究竟隱含著怎樣的一個所謂“復雜”的關系?不少開發商和政府之間撲朔迷離的關系，使得這一問題近乎“無解”。

　　“如果開發商沒有規劃和土地糾紛的原因，那就是存心捂地，用排除法把客觀的原因排除了就是存心的，政府也很容易作出處理。”中國房地產研究會副會長兼秘書長張元端在接受《法人》記者采訪中指出。

　　但處罰能否從根本上解決這一問題?在土地價格上漲飛速的今天，政府的處罰步子恐怕很難追上土地飛漲的影子。

　　張元端表示，在土地升值迅速的前提下，開發商往往會認為繳一些違規的罰款，相對于土地升值占的比重很小，在土地升值以后賺的錢要比罰款多得多。

　　“如果說罰款讓開發商覺得賺不了多少錢了，他也就不囤地了，所以用經濟手段不行。”張元端告訴《法人》記者。

　　中國地產學會副會長陳國強也認為，針對土地出讓之后的監管，按照規劃最終讓土地實現市場價值、按照要求開發成產品，才是根本目的。而現在是開發商為謀取土地增值的收益而囤地、捂地，地方政府實際上默許、坐視這種現象不管，這樣就助長了開發商囤地的行為。

　　“沒有處罰機制，沒有完善的監管機制，對捂地現象的查處只能是隔靴搔癢，盡管經常有查處，但是真正落實的是極少數。”陳國強告訴《法人》記者。

　　閑置土地有解藥嗎?

　　事實上，對于打壓捂地行為，有關部門也一直沒有停下整治的進度，從最初執行的閑置滿兩年以上要無償被收回，到一年以上兩年以內的收取20%的土地閑置金，再到如今幾乎每年都要開展的針對閑置土地的清理和查處行動。捂地現象難以杜絕也凸顯了監管部門的無奈。

　　在8月19日國土資源部召開的房地產用地專項整治工作新聞通氣會上，國土資源部執法監察局副局長王玲就表示：“國土部門沒有執法權，對閑置土地的處理，還需要公檢法部門的配合。”

　　“捂地是市場原因，第一沒錢了，第二是想炒地，我覺得國土資源部門管不了。”地產律師秦兵對《法人》記者說。

　　那么，捂地現象是否真的“無懈可擊”?有沒有一個可以破解的缺口?

　　面對查處機制的諸多漏洞，秦兵律師認為，實行“不動產稅”或是解決之道。從開發商拿到土地那一刻起就可以開始征稅，開發商為了納得起稅就必須趕緊去開發。《土地管理法》規定閑置兩年以上的土地被收回，但怎么樣閑置兩年，沒有定義，目前來看大部分沒有被收回。

　　“世界很多國家都是這么搞的，一簽定土地出讓就開始納稅，只有這樣，才能從根本上遏制捂地現象。”秦兵律師表示。

　　《法人》記者在采訪中發現，多位地產專家一致認為，目前的政策制定并不缺位，難就難在執行上。

　　中國地產學會副會長陳國強認為，監管部門未能施行嚴厲的監察舉措，源于各種復雜的因素，包括其背后的很多利益因素。

　　“國土部門的黑名單里面涉及到由于地方政府的原因造成的捂地、囤地占了60%，這就從側面反映了目前市場上捂地現象生成的原因是很復雜的，如果很明確的認定是由于開發商的原因，那處置起來相對來說會簡單一點。”陳國強告訴《法人》記者。

　　業內人士分析，拆遷等可能影響土地開發的問題首先是過政府這一關。我愛我家副總裁胡景暉認為，配套問題首先要政府做好工作，在土地出讓之前就把這些情況說清楚，比如說土地可能開發起來會有一些問題，你有能力就來接，沒有能力就不要來接。一旦土地被出讓再找各種理由就沒有道理了。

　　“所以還是必須嚴格的執行相關規定，否則監管制度就形同虛設。”胡景暉表示。

　　地產律師孟憲先生也認為，政策有效性的關鍵還是在于執行。他對《法人》記者表示，土地出讓后，監督環節有各個部門把守，土地有無動工、建委有無規劃，是很容易看出來的，一旦過期就要按照法律采取措施。

　　開發商還能捂多久

　　長期以來，捂地、囤地所滋生的行業環境已經使得國內的房地產市場混亂不堪，甚至有專家認為中國的房地產市場是一種畸形的房地產市場。那么，中國的房地產市場在經歷過這次“整風”之后，會有一個什么樣的變化、這種捂地現象還將持續多久、對于一些地產商的處罰能不能從根本上遏止囤地等諸多問題，依舊值得我們去深思。

　　在胡景暉看來，囤地和捂財一樣都是人為的制造一些市場需求的旺盛，大量土地限制開發、不進入市場，這種情況下，人為地造成了一個供不應求的狀況，囤地不開發實際上促進了房價的上漲。

　　“從擴大商品房的供應來看，也必須要解決捂地問題。”中國房地產研究會副會長兼秘書長張元端告訴《法人》記者，穩定房價一個很重要的因素就是要增加供應量，目前總體來看還是供小于求，房價才能夠飆升。所以必須加大供應，加大供應就必須消除已經招標過的土地長期不開發的問題。

　　張元端還建議，在加大土地供應的同時還應實行動態監管，即定期對土地市場實施監管，與此同時，執法要嚴。

　　目前，國內地產行業呈現一種“寡頭分治”的局面，一些大型的地產開發企業獲得的土地面積在各地均處于壟斷地位。許多地方一下子就將大片土地給了一家開發商，過大的開發面積意味著很難同時開發，囤地也就再所難免。

　　政府自身的觀念改變，也是問題解決的途徑之一，雖然目前有許多捂地行為是開發商自身的原因，但政府原因造成的捂地現象占了更大的比重，拆遷補償、債務關系、規劃變更等問題都是需要政府提供保障的，否則一些地塊即使對開發商來說也可能變成“燙手山芋”。

　　中國地產學會副會長陳國強認為，由于政府原因客觀上造成了土地難以按期開發，嚴重影響開發進度，是捂地現象一個很重要的因素。那么隨著市場的不斷規范和完善，對企業和政府的要求均需越來越明確，越來越具體，只有這樣，囤地的現象和比例才可能有所減少。

　　毋庸置疑，剔除捂地現象的根源，打擊的力度一定不能手軟，地方政府的財政收入固然重要，但是在健康的地產市場和老百姓利益面前，應該是微不足道的。從長遠的角度來說，如何權衡其中利弊，是對政府的考驗，更是對中國房地產市場的一種考驗。