社會撫養費近來備受關注。一方面，其收支不清廣受質疑；另一方面，計生征收與上戶、上學、低保認定、安居房審批等多項公民基本權利的“捆綁”下，暗涌的跨部門權力尋租和利益瓜分逐漸被揭露。專家稱，社會撫養費改革，需要頂層設計，“應盡快找到合理征收方式，而不是限制入戶等‘捆綁式’懲罰”。

2014年3月3日，黔西南州興義市中小學新學期開學的日子，37歲的農民王光榮在家中割腕自殺。據其家人和鄰居表示，他的死亡系因為系無力承擔2萬多元的社會撫養費。而如不繳清，其四個子女無法繼續上學。

近些年來，將計生政策與其他政策“捆綁”的現象并不罕見。除了上學、低保之外，各地和計生捆綁的還有醫保、落戶、購房、結婚登記、身份證明等各種“土政策”。

專家指出，社會撫養費“捆綁式”執法并無法律依據，其征收對象，征收標準、方式和用途，都亟待改革。

社會撫養費亂象

審計署稱，基層自由裁量權過大，部分征收費用未入國庫；基層政府社會撫養費被截留、挪用、私分現象普遍存在

“社會撫養費”，早年被稱為超生罰款。2002年，國務院公布了《社會撫養費征收管理辦法》，明確了“社會撫養費”的定義，指為調節自然資源的利用和保護環境，適當補償政府的社會事業公共投入的經費，而對不符合法定條件生育子女的公民征收的費用。

國務院規定，社會撫養費的具體征收標準由省、區、市規定。但實際上，省級政府和計生委，又將標準的具體確定權轉給區縣級計生委。

去年7月1日，浙江律師吳有水向全國31省份人口計生委和財政廳申請公開2012年度社會撫養費總額及收支預算、審計信息。歷經10個月，24個省份公開了2012年度的社會撫養費征收總額約200億元。但至今無一省份公開這筆收費去向。

對此，多省份人口計生委、財政廳的解釋是：社會撫養費由縣級計生部門征收，歸同級財政支配，因此并不掌握這筆錢的用途。

去年9月初，國家審計署通過公告坦承，近年來，未對社會撫養費組織過全面審計，也未能全面掌握這筆資金的底數。但兩周后，國家審計署首次公布9省份45縣2009~2012年間的社會撫養費收支情況審計調查結果：征收標準不統一，基層自由裁量權過大，數以百萬、千萬計的實際征收費用未入國庫等問題；基層政府社會撫養費被截留、挪用、私分現象普遍存在。

而在吳有水看來，最迫切需要推動的，是廢止部分地方長期將戶籍登記與計生證明、社會撫養費“捆綁”。

“捆綁執法”的悲劇

部分地區因“社會撫養費捆綁戶口”等引發極端個案，遭輿論質疑

2000年以后，隨人口和計劃生育法規的實施，各地計劃生育執法方式逐漸改善，從強征“超生罰款”，演變為較柔和的“捆綁式”征收社會撫養費。

“捆綁式征收”并未明文出現在各省份的《人口與計劃生育條例》，但卻能夠在諸如《生育服務證管理辦法》、地方政府計劃生育工作領導小組的工作文件中“委婉”規定。

其中，“最有效”的征收方式，就是與上戶口“捆綁”：不繳清社會撫養費，計劃外生育的孩子，就不能上戶口，沒有戶籍，成為“黑戶”。孩子將被剝奪更多的生存發展權利，甚至基本的受教育權。

在一些偏遠山村，甚至出現貧困的計劃外生育家庭，因繳不起社會撫養費，以生命換取戶口、上學等個案。

2013年7月，四川瀘州16歲少女蔡艷瓊因家貧，繳不起父母超生她的社會撫養費，無戶籍無法參加中考，喝農藥自殺，引發輿論質疑“社會撫養費捆綁戶口”。7月25日，當地派出所稱，已為蔡艷瓊辦好戶口。

2014年3月3日，黔西南州興義市中小學新學期開學的日子，37歲的農民王光榮在家中割腕自殺。

家里人和鄰居說，王光榮因交不起22500元“超生罰款”自殺。自殺前，學校的通知，計生部門的信息都明確告訴王光榮，繳不清錢，其四個兒女就拿不到繼續上學所需的“計生證明”。

盡管當地否認王光榮的死與“超生罰款”有關，但王光榮的遺孀很快獲得當地政府給予的6萬元安葬費和幫助建房的承諾；四子女繼續上學，不再被催繳“計生證明”。

巧合的是，興義當地媒體報道，同樣在3月3日這一天，黔西南州委副書記、市委書記桑維亮主持召開的市委常委會議，“形成一致意見：原與教育捆綁的‘雙誠信雙承諾’文件作廢”，決不允許有一名學生因人口計生“雙誠信雙承諾”工作而輟學。

有媒體報道稱，興義成為貴州首個明確將義務教育與計生政策“松綁”的地區。

法理與現實之爭

迫于計劃生育指標對所有關聯部門的考核壓力，“捆綁”難以廢止

去年年末，“張藝謀非婚生三子女皆順利落戶”事件，則引發社會輿論關注，戶口與計生證明“捆綁”，是否合法？

“張藝謀三子女辦理戶籍證明時出示了結婚證及出生證明，符合上戶的要求，手續合法”，已取消計生與上戶“捆綁”的無錫警方表示，“已出生的孩子不能因家長沒有繳納社會撫養費成為黑戶。”

不斷有法律界人士指出，戶籍登記是國家基本法賦予每一個中國人的基本權利。我國也沒有任何法律，支持計生證明與“上戶口”捆綁。1998年和2010年，公安部、原國家計生委等部門，兩次下發文件，禁止任何地方自立法規，限制超計劃生育的嬰兒落戶。

南開大學人口所原新教授說，我國《戶口登記條例》已明確規定戶口登記原則，未提及公民入戶登記須提交計劃生育證明文件，地方做法應該符合國家法律法規。

但現實中，在多數省份要給孩子上戶口，必須出具當地計劃生育部門開具的《生育服務證》(俗稱“準生證”)或社會撫養費繳清證明。

直到今年4月，江西省南昌市、山東省相繼公開出臺戶籍“新政”，明確新生兒憑《出生醫學證明》即可落戶，與計生證明和社會撫養費的征收實行“脫鉤”。新京報記者梳理發現，多數省市的公安機關仍繼續執行計生證明與戶口“捆綁”制度。

一位省會城市公安局戶政系統人士告訴新京報記者，為了遏制超生或其它計劃外生育的行為，各地方政府、各級政府部門都要落實計劃生育“一把手”負責制和“一票否決制”。因此，由計生部門簽發的計生證明，一直是孩子辦理戶口登記的前置條件；迫于計劃生育指標對所有關聯部門的考核壓力，“捆綁”才難以廢止。

“社會撫養費征收應統一、適度”

社會撫養費的收支必須公開、透明，引入政府審計和社會監督

人口學專家、北京大學人口所教授陸杰華指出，我國要穩定低生育率，未來很長一段時間，仍需要計劃生育，社會撫養費有繼續存在的合理性。但是，隨著我國生育政策的調整，社會撫養費征收對象，征收標準、方式和用途，都亟待改革。

首先，社會撫養費的征收方式，應該更為人性化。“畢竟孩子無辜，不能因為其父母的計劃外生育行為，而限制孩子求學、參加醫保等公共服務的基本公民權利。”陸杰華指出，社會撫養費的改革，需要頂層設計，自上而下，“應盡快找到一種合理的征收方式，而不是限制新生兒入戶等‘捆綁式’的懲罰”。

其次，社會撫養費的征收標準應該相對統一、適度，消除目前各地“自由裁量權過大，虛報、截留、挪用，甚至‘養魚執法’”等亂象。同時，社會撫養費的收支必須公開、透明，引入政府審計和社會監督，“這是它存在下去的重要條件”，陸杰華強調。

今年，國家衛生計生委新聞發言人毛群安也數度公開表示，國家衛生計生委已啟動對現行《社會撫養費管理辦法》的修訂，將對目前社會撫養費征收過程中存在的一些問題進行規范。

對廢止社會撫養費征收與戶口“捆綁”的前景，吳有水很有信心。他說，“上個月，南昌市政府公開宣布新生兒入戶與社會撫養費征繳等計生證明脫鉤的做法，是良好契機，其他地方政府有望效仿”。

本版稿件/新京報記者 魏銘言