北京城市運行成本初探

北京每年要喝掉三個多密云水庫的蓄水量，用掉超過三峽電站一年的發(fā)電量，燒掉超過50艘20萬噸級超級油輪運載的成品油和2000多萬噸的煤，再加上數百億城市管理支出……

日前，接受《瞭望》新聞周刊記者采訪中，針對我國目前挑戰(zhàn)日益嚴峻的特大城市運行管理，中國人民大學公共管理學院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員葉裕民分析說，“現代化的一個特點，是城市運行管理成本增長速度遠遠高于經濟增長的速度，需要遠超農村社會的資源、人力支撐簡單常態(tài)的城市運行。”

現代城市運行成本基本包含兩方面，其一是資源能源的消耗；其二，城市基礎部門和公共部門運行管理支出。近日，本刊記者特別以首都北京為例，通過測算保障城市運行的公共服務的資源和管理成本，初步估算了一個城市運行的成本。展望未來中國大規(guī)模城市對資源和管理成本的更大需求。

北京城一年消耗多少資源

先說資源消耗。北京目前常住人口超過2000萬，來自北京發(fā)改委的統計顯示，按照正常人基本食用標準，一天至少消耗掉8000噸糧食，2萬噸蔬菜，1600噸肉，1000噸食用油，500噸雞蛋。如果按照一個車皮標重60噸計算，這些必需品至少可以裝滿500個車皮。

不僅如此，對于北京而言，這些居民生活的必需品自給率很低。7成左右的蔬菜是從河北、山東等周邊省市運入首都，接近50%的雞蛋、牛奶也是來自京外，運輸、損耗成本難以計量。

能源消耗量同樣驚人，根據《北京市2013年國民經濟和社會發(fā)展統計公報》的數據顯示，去年全年北京總用水量36.4億立方米，夏季用水最高峰時期，日供水量超過280萬立方米，相當于一天用掉一個昆明湖的水量。

全年北京天然氣供應總量95.5億立方米。目前，位于西南地區(qū)國內最大的單個單層整裝天然氣田，探明天然氣儲量為4000多億立方米，按照目前的年用氣量，只夠北京使用45年左右。

在用電量方面，北京去年消耗電量913億千瓦時，遠超過2013年三峽電站年發(fā)電量828.3億千瓦時。而且，盡管因為環(huán)境治理，北京近年來不斷減少煤炭使用量，但每年北京城依然要消耗掉2000萬噸左右煤炭。

同樣，這些能源大部分來自外地甚至國外。譬如，北京超過一半的原油用量來自中東等產油國，這些原油先通過海上運到天津，再通過管道輸送到北京。天然氣也是通過管道從千里之外的西部地區(qū)輸送到北京，還需再通過管道進入千家萬戶，這又是一項浩大工程。

城市管理需要多少錢

資源能源消費是一方面，保障一個城市正常運行，還需要基礎部門和公共部門的順暢運轉，它包括市政基礎設施、公用事業(yè)、交通管理、廢棄物管理等機構日常運行必需的費用。

觀察北京2013年財政預算執(zhí)行報告可以發(fā)現，公共交通支出達到110億元，其中包括運營補貼以及交通基礎設施建設等。

醫(yī)療衛(wèi)生方面的投入亦是必需的，它是城市公共衛(wèi)生和居民健康的必要保障，過去一年，北京醫(yī)療衛(wèi)生支出102.4億元，以保證居民基本醫(yī)療和完善公共衛(wèi)生服務體系。

城市環(huán)境維護也是城市公共服務的主要內容之一，全年支出在40億元左右，包括垃圾處理、城市環(huán)境綜合治理等，如果再加上植樹造林、植被恢復等投入，則接近百億元。以垃圾處理為例，北京每天制造的生活垃圾達到1.8萬噸，為了支持生活垃圾處理、居住小區(qū)垃圾分類收集運輸系統項目建設等，首都去年投入資金11.8億元。

公共安全及國防支出107.0億元，保證公檢法等公共部門正常運轉，維護城市公共安全。一般性公共支出也超過80億元，以維持黨政機關等部門和事業(yè)單位的正常運行。由此觀之，保證居民衣食住行、醫(yī)療、生活環(huán)境、公共安全等基本需要，相關公共財政支出每年都需數百億元。

何以造成“高成本、低效率”

“城市運行管理成本的提高有其一定合理性。”在葉裕民看來，隨著城市規(guī)模擴大，基礎設施總量大幅增加，產業(yè)機構和社會結構多元化，推高了城市運行的成本。

譬如，“十一五”期間，北京實際每年增加人口50萬～60萬，生活用水量每年增加0.6億立方米。再如城區(qū)面積的大幅擴張和基礎設施的快速建設帶來的對土地、水等各種資源的巨量消耗，而且，在這一過程中還存在巨大的浪費。

同時，城市質量提升對城市品質提出了更高的要求，這方面的典型案例是環(huán)保工作在城市運行中的地位日益凸顯，以霧霾治理為例，近年來已經成為城市環(huán)境治理的重頭戲。過去的一年，北京投入節(jié)能減排及大氣污染治理專項資金就達到27.9億元。

從管理角度分析，葉裕民指出，今年不少城市運行成本增長過快，背后成因復雜：

其一，城市運行秩序需要持續(xù)建立。“我們的傳統社會是一個排斥性、城鄉(xiāng)割裂的管理體制，長期以來重建設輕管理”。葉裕民說，“這種管理上的無序增加了城市運行成本。”

在流動人口管理方面，葉裕民感觸頗深，這些年她的研究團隊走訪了國內數十個城市，進行了大量的調研訪問，其中流動人口刑事犯罪問題讓她印象深刻，她稱之為兩個70%的問題，即犯罪主體70%是流動人口，被侵犯主體中70%也是流動人口，治安案件中流動人口占據的比重更高。

“城市管理是動態(tài)過程，人口經濟增長，管理也要跟上。”葉裕民說，“因此，城市社會需要建立公平、公正和強包容性的城市社會秩序，讓流動人口真正融入城市生活之中。”

其二，城市規(guī)劃服從于各行政區(qū)增長的需要，缺乏區(qū)域協同，造成區(qū)域性問題，這些區(qū)域問題又反作用于區(qū)域內的各個城市，形成新的難題。典型的案例即是京津冀地區(qū)環(huán)境危機。

其三，當前以部門為主的條塊化管理人為割裂了城市運行的脈絡，導致了城市管理的部門化、利益化等問題。

葉裕民分析，面對日益復雜的城市運行系統，城市政府通常的做法是增加新的城市管理部門，使其職責更加專業(yè)化和分工細化，為此就必須不斷增加城市管理人員、增加管理經費。這種應對之策存在簡單的、表面化的問題。她說：“城市是一個復雜的有機整體。城市管理必須要有整體的觀念。”

她進一步闡釋，“部門化”管理模式決定了部門是城市管理的主體，在缺乏外部監(jiān)督機制的情況下，在本部門管轄的范圍內，管什么、怎么管、管多少由各部門說了算。

這就造成了一個現實，她說，“而城市運行中復雜的問題、無利可圖的問題、跨部門綜合化的問題、城市邊緣區(qū)或者街巷深處不易被上級政府發(fā)現的問題乃至于涉及公共利益的一些深層次的重大問題都有可能被忽視。”

如何實現“低成本、高效率”

成本和效率是城市運行的核心命題，是衡量一個城市現代化水平的主要指標。未來，中國城市運行管理要實現“高成本低效率”。

以水資源利用為例，我國城市公共供水管網漏損率達到15%，遠超發(fā)達國家5%的水平，造成我國年人均綜合用水量454立方米，比水資源豐富的德國高出60立方米，而我國人均水資源占有量不到世界平均水平的三成。原因之一是生產技術工藝落后導致的“技術型浪費。”

“節(jié)約理念的宣傳固然重要，制度建設更為關鍵。”專家建議，在我們這樣一個人均資源較少的國度，需要完備嚴厲的制度和機制確保資源和能源的科學有效利用，最大限度地減少浪費，一些地區(qū)已經開始實踐，譬如，呼吁多年的階梯水價自今年5月開始在北京實施。

“當然，管理方式亦需革命性創(chuàng)新，當前城市運行存在巨大的壓力。”葉裕民分析：

一是財政壓力。由于層出不窮的城市管理問題導致政府不得不將管理部門越分越細，越分越多；而每個部門面對巨大量的管理任務，向政府提出越來越高的財政要求，導致政府財政面臨巨大壓力。

二是服務品質壓力。盡管不斷增加城市管理的財政支出，但是管理的低效率決定了仍然存在大量的城市問題管理不到位或者干脆缺乏管理。

“這需要打破部門之間的割裂狀態(tài)，整合信息孤島，建立起城市空間經濟社會環(huán)境大數據系統，在同一平臺上開展全方位的城市治理。”她說，同時還要調動民眾自我管理社會的力量，讓社區(qū)、居民等參與到城市管理中來，形成政府和公眾協同管理城市的格局，激發(fā)社會在城市運行治理中的潛力和活力，變被動的城市管理為主動的城市治理。記者 李紹飛