對于新型農(nóng)村社區(qū)，一些地方政府有著這樣的描繪：說是農(nóng)村，卻矗立著一排排整齊的樓房；說是城市，卻掩蓋不了一望無際的鄉(xiāng)村景色。

在全國新一輪城鎮(zhèn)化熱潮中，各地的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)正如火如荼展開。今年3月，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院在針對全國農(nóng)村90個社區(qū)、1789位農(nóng)戶的調(diào)研后，形成的報告中發(fā)出預(yù)警，謹防農(nóng)村社區(qū)建設(shè)走向“形象工程”。

“違規(guī)用地背后往往都有政府的影子”

記者從湖北國土資源部門了解到，類似蔣鋪中心社區(qū)的違規(guī)占用耕地案例并不鮮見。近年來，違規(guī)占地進行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的報道也時常見諸報端。

5月18日，湖北省國土資源廳執(zhí)法監(jiān)察處一負責(zé)人在接受記者采訪時表示，城鎮(zhèn)化必須依法依規(guī)推進，湖北省查處違規(guī)利用土地的力度一直沒有松懈，“堅決打擊占用耕地進行開發(fā)的行為，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起。”

該負責(zé)人介紹，從2013年起，省國土資源廳就采用了衛(wèi)星圖片執(zhí)法技術(shù)，通過比對衛(wèi)星圖片的變化及時發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)。

但他也坦承，國土部門在執(zhí)法過程中遇到諸多難處，“一是違法用地制止難，二是執(zhí)法到位難，三是處罰到位難”。

一位當?shù)赜^察人士對此的解讀更為清晰：一方面，國土部門沒有強制權(quán)力，只能要求對方停工，一旦風(fēng)頭過后違法建設(shè)項目就很快死灰復(fù)燃；此外，在查處的違法建設(shè)中，違法主體的背后時常都有地方政府的影子，處罰起來異常艱難。

“實際上，新農(nóng)村建設(shè)中土地問題的實質(zhì)，是‘城鄉(xiāng)總體規(guī)劃’與‘土地總體利用規(guī)劃’之間存在不匹配、不協(xié)調(diào)”，這位觀察人士介紹。

他介紹，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是地方政府、規(guī)劃部門以及專家學(xué)者集體設(shè)計的規(guī)劃；而土地總體利用規(guī)劃是對該地域的土地性質(zhì)的界定，比如這塊地是耕地還是建設(shè)用地。

在基層暴露出的一大尷尬現(xiàn)狀就是，地方政府在進行項目規(guī)劃時，往往并未與土地部門協(xié)調(diào)；其中建設(shè)用地是否違法只能留待事后追究。

針對基層反映的土地審批時間過長、流程復(fù)雜的問題，湖北省國土資源廳執(zhí)法監(jiān)察處這位負責(zé)人表示，目前，湖北省國土資源廳在嚴格把關(guān)的基礎(chǔ)上，正著手研究下放部分權(quán)力，減少審批流程，盡力減少其中的矛盾。

“新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)留得住鄉(xiāng)愁”

“實際上，業(yè)界和學(xué)界都在對地方力推集中式的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進行反思”，面對記者，湖北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳村鎮(zhèn)處萬處長如是表述。

他表示，在一些新農(nóng)村的建設(shè)過程中，對城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵把握不當，出現(xiàn)了“強迫農(nóng)民上樓”的形式主義，不少地方更是出現(xiàn)“城不像城、鄉(xiāng)不像鄉(xiāng)”的尷尬局面。

讓人痛心的是，一些地方政府為了加快建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，將古民居、古建筑一拆了之。在萬處長看來，“這是斷了中國幾千年的文化之根，民族之魂！”

萬處長注意到，中央已經(jīng)開始關(guān)注城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的一些問題。

他舉例說，十二五規(guī)劃中對于城鎮(zhèn)化的描述是“加快推進”；而十八大后，中央的提法變成了“積極、穩(wěn)妥、扎實”。

他認為，十八屆三中全會對新農(nóng)村建設(shè)用了“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”三句話來描述，就是要求新農(nóng)村建設(shè)過程中，要尊重農(nóng)村的肌理，尊重傳統(tǒng)村落，“是中華民族的DNA，是炎黃子孫的美麗鄉(xiāng)村”。

萬處長介紹，湖北省現(xiàn)在提得更多的是建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”和“宜居村莊”，就是在原有的村莊的基礎(chǔ)上進行整合，政府提高和改善功能服務(wù)。

他就此強調(diào)，“新農(nóng)村建設(shè)一個核心內(nèi)容就是，城鎮(zhèn)化一定要以產(chǎn)業(yè)為依托，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，編制全域規(guī)劃后逐步開展。”

事實上，在很多地方，有新家業(yè)無新產(chǎn)業(yè)的困擾日益顯現(xiàn)。生產(chǎn)方式仍舊，走不出一畝三分地，犁耬鋤耙、春種秋收；生活方式依舊，仍然圍著院里的土鍋臺，單門獨戶，炊煙彌漫。

由此，集中居住后的生產(chǎn)生活反而有了更多不便，一個突出的表現(xiàn)就是種地需要越走越遠。

為此，今年1月，湖北省住建廳專門出臺了《湖北省鎮(zhèn)域總體規(guī)劃編制導(dǎo)則》(以下簡稱《導(dǎo)則》)，這份文件明確要求將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃“三規(guī)合一”，要各地因地制宜、分類指導(dǎo)，“充分尊重地方實際和環(huán)境資源條件，積極探索不同地區(qū)、不同類型的鎮(zhèn)域發(fā)展途徑和建設(shè)模式。”

在這份《導(dǎo)則》中，對村莊建設(shè)標準的規(guī)定，細化到新建村莊人均建設(shè)指標應(yīng)控制在120平方米以內(nèi)。

謹防農(nóng)村社區(qū)建設(shè)走向“形象工程”

今年3月，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院完成了一份題為《謹防農(nóng)村社區(qū)建設(shè)走向“形象工程”》的調(diào)研報告。

該報告依托研究院全國“百村觀察”平臺，抽樣調(diào)查了部分省市的農(nóng)村社區(qū)，針對“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)情況”這一專題，對90個社區(qū)、1789位農(nóng)戶進行了問卷調(diào)查和深度訪談。

課題組通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，當前農(nóng)村社區(qū)在基礎(chǔ)建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、管理建設(shè)、社會保障方面取得了一定成效，但也面臨諸多問題，有走向“形象工程”和“政績工程”的潛在風(fēng)險。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)建設(shè)上政府主導(dǎo)，農(nóng)民、社區(qū)參與不足，存在“外生強內(nèi)生弱”的困境；社區(qū)發(fā)展惠民不足，在促進就業(yè)、提高收入方面的效果有限，面臨“重建設(shè)輕發(fā)展”的困局；社區(qū)管理定位不清，面臨“有機構(gòu)無機制”的難題；社區(qū)公共服務(wù)欠缺，面臨“重短期輕長遠”的問題。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要出于“政府政策規(guī)劃”的占比為67.42%，出自“農(nóng)民自發(fā)要求”的比重為15.73%，還有“產(chǎn)業(yè)發(fā)展或公共工程建設(shè)需要”占比是16.85%。而對于社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)力量，主要是政府主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，占比為57.3%，其次是村集體的占比33.71%，而企業(yè)或其他因素作為主導(dǎo)力量的占比為8.99%。可見，當前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要依靠政府主導(dǎo)的“外力推動”，農(nóng)民參與程度較低，難以匯聚“內(nèi)生型”發(fā)展力量。

從就業(yè)機會的變化情況來看，在1789個農(nóng)戶有效樣本中，發(fā)現(xiàn)60.67%農(nóng)戶認為入住農(nóng)村社區(qū)后就業(yè)機會沒什么變化，33.64%的農(nóng)戶認為入住社區(qū)后就業(yè)機會有所增加，還有5.69%認為就業(yè)機會減少。可見，社區(qū)建設(shè)對增加農(nóng)民就業(yè)機會的程度有限。

該報告組織者、華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院執(zhí)行院長鄧大才教授就此建議，以因地制宜為前提，改進社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，避免農(nóng)村社區(qū)建設(shè)走向“形象工程”；以提高收入為關(guān)鍵，加快發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟。

在他看來，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一種未來的發(fā)展趨勢，可以為農(nóng)民帶來多重好處。

第一，當前政府財力畢竟有限，集中建設(shè)有利于公共服務(wù)、公共資源的建設(shè)和共享；第二，集中建設(shè)有利于土地的節(jié)約化利用和整理開發(fā)，沉淀資金引入帶動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展；第三，可以建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，進行環(huán)境改善。

鄧大才認為，在當前土地管理下，土地的“先占后還”模式可以探索，但要以農(nóng)民意見為主，并完善后期的驗收機制。

同時，政府還需要“放水養(yǎng)魚”，“不能全打土地的主意，都盯著土地。”

另外，需要順勢推動。集中建設(shè)的新型農(nóng)村社區(qū)在當前并不適合所有地區(qū)，在山東、河南等平原地區(qū)。土地流轉(zhuǎn)比較多的地方，適合搞社區(qū)。而在丘陵地帶，農(nóng)業(yè)機械化難以大規(guī)模開展，如何實施，有待進一步探索。

在長期的農(nóng)村社會調(diào)研中，鄧大才發(fā)現(xiàn)，與武穴類似的案例并不鮮見。地方政府都有發(fā)展的要求，但主要領(lǐng)導(dǎo)的任期就那么幾年，要建設(shè)新農(nóng)村，需要看到直觀的效果，形式化的東西隨之產(chǎn)生。

但他同時強調(diào)，一定要看到新農(nóng)村建設(shè)的趨勢和方向，“不能因為有形式化的東西，就全盤否定，一棍子打死。”本報記者 雷宇