立法不宜過分強調行政管理和反腐功能

如何讓不動產統一登記“回歸本職”

“不動產登記條例目前仍在研討和征求意見階段，尚未成稿上報國務院法制辦，沒有明確的出臺時間表。”6月21日，國土資源部政策法規司有關負責人告訴中國青年報記者。

可以預見，2013年3月底國務院辦公廳發布的《關于實施國務院機構改革和職能轉變方案任務分工的通知》中提出的2014年6月底之前出臺《不動產統一登記條例》這一目標，將無法實現。

建立不動產統一登記制度被視為本輪國務院機構改革和職能轉變中基礎性制度建設工作之一，從2013年3月十二屆全國人民代表大會第一次會議通過《國務院機構改革和職能轉變方案》中確定建立這一制度時起，每一步進展都備受關注。

不動產統一登記制度是已經實施了近7年的物權法中規定的，其目的主要為保護交易安全和維護社會財產支配秩序。不動產登記不應成為行政機關為實現收繳稅收等目的的一種手段，也不應因為公眾過度關注反腐效果而影響立法設計思路。

6月21日，為理清不動產登記立法過程中的一些不同觀點，全國人大代表、中國社會科學院法學所民法室主任孫憲忠組織召開了立法研討會，再次強調了這些觀點。

2013年上半年，中央明確建立不動產統一登記制度之后，孫憲忠和課題組受國土資源部政策法規司委托，起草了《不動產登記條例(專家建議稿)》，當年10月提交給了國土資源部。

5月初，根據中央編制委員會辦公室的批復，國土資源部地籍管理司加掛不動產登記局的牌子，承擔指導監督全國土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記、海域登記等不動產登記工作的職責。

當天參加研討會的一些律師提到，行政機關經常將不動產登記和其他行政管理目標綁定在一起，例如要求必須提交房地產稅完稅證明等文件，證明達到完稅條件后才能順利辦理登記。這就提高了不動產登記的難度，已經偏離了不動產登記的制度本意。

在孫憲忠看來，我國將不動產登記交由行政機關執行有歷史原因，新中國成立后曾經有幾十年沒有不動產市場，也沒有不動產的市場化法律機制，不動產的占有和使用都來自行政劃撥、審批或者具有行政意義的分配。那時，物權法意義的不動產登記制度基本上被徹底破壞，殘存的不動產登記工作基本上都是為了適應這些行政工作的需要，我國的行政體制改革尚未到位，不動產登記制度還留有相當多的行政管理色彩。

這位長期致力于物權制度建設的學者強調，不動產登記是物權公示最基本、最重要的方式。但長期以來，中國的不動產登記作為一種行政管理手段的功能更被強化。

目前，我國的不動產登記分散在多個部門。這種多頭登記一方面增加交易成本，一方面也造成信息分散不宜查詢、重復登記、數據不統一等問題，有違物權登記初衷，不利于物權保護。

孫憲忠介紹，不動產登記機關從事的工作是對不動產登記是否可以作為法律事實的確認，是具有一定司法效力的行為，正因如此，有很多國家把不動產登記納入法院工作范圍中。

孫憲忠及參加研討會的一些專家認為，我國的不動產登記局不應設在國土資源部內部，局限于地籍管理司，應設立獨立的中華人民共和國不動產登記局(署)。如此，才能改變不動產登記向行政管理傾斜的狀況，更好地回歸其本意。

公眾對反腐的關注也成為影響不動產登記立法的輿論力量。

公眾對于建立統一的不動產登記制度的關注，很大程度上寄希望于這一制度的建立，能夠為反腐提供便利。特別是2012年下半年“房姐”、“房妹”、“房叔”、“房媳”不斷被曝光后，有輿論認為，不動產統一登記后的信息特別是公職人員的房產信息應該放開，允許“以人查房”。

孫憲忠認為，這主要應該依靠公職人員財產公示“陽光法案”等法律，不能指望不動產登記制度來承擔反腐目標。

“按照國際公認的法學原理，如果為了公共利益需要，可以由公共權力機構通過合法程序進入私人領域，甚至剝奪私人的一些權利，從這一點可以看出不動產登記和反腐有一些基本聯系。”孫憲忠說。

孫憲忠舉例說，個人的銀行賬戶信息屬于私人信息，銀行不得透露這些信息，他人也不能獲得這些信息，但是，如果某個公職人員的存款信息涉及貪腐問題，很多國家的法律也都允許相關監督機構查閱這些存款信息，監督機構依據的查閱公職人員銀行賬戶信息的立法，屬于陽光法案的范疇。

“不動產統一登記的法律并不是陽光法案的范疇，但是，如果為了反腐的需要，公職人員的監督部門當然可以查閱相關不動產登記簿。然而，不能因此就說不動產登記立法的基本出發點是反腐?！睂O憲忠說。

有意見提出，不動產登記法律規范建立之后，可以通過統一的不動產登記簿公開公職人員的財產，從而發揮反腐功能。

對于這一說法，孫憲忠認為，“這是在人為地附加不動產登記不應有的功能?！?/p>

在專家建議稿中，沒有對公職人員不動產信息的主動公開作出規定，只有在權利人、利害關系人申請查閱、復制不動產登記簿的情況下，不動產登記機構才應當提供。建議稿中列舉規定的利害關系人有嚴格的限定，其中包括有關國家機構或者專業機構中履行法定職責的人員。

“這就是指公安機關、檢察機關或法院可以依法要求公職人員的不動產信息公開，但是，不能說通過不動產登記簿就可以使公職人員房產公開。要達到公開公職人員房產信息公開的目的，應該建立公職人員財產公開制度，而不是不動產登記制度?！睂O憲忠說。記者 王亦君