記者昨天獲悉，國家社科基金重大項目《有效懲治和預防腐敗的體制、機制及制度問題研究》日前結項。課題針對我國現行紀檢監察領導體制存在的問題，提出改革創新建議。

該課題由中共河南省委黨校負責，由最高檢、中國紀檢監察學院、中國人民大學公共管理學院等多家單位的近20位專家組成課題組。

《法制晚報》記者近日專訪了課題首席專家、中共河南省委黨校副校長、反腐專家郭學德教授。他表示，“雙重領導”體制必須改革，紀委領導班子應由上級紀委提名，以確保監督制約的獨立性和權威性。

郭學德教授說，我國現行的紀檢監察領導體制是“雙重領導”與“垂直領導”并存，以“雙重領導”為主的領導體制。

各省、自治區、直轄市及以下各級紀委，基本上都是接受上級紀委和同級黨委的“雙重領導”，僅在局部地區和有限層面上探索“垂直領導”模式，由中央紀委和各省區市紀委對派駐機構實行全面統一管理。

郭學德說，原有的以同級黨委領導為主的“雙重領導”體制已不適應目前中國社會轉型期腐敗現象多發高發的嚴峻形勢，因為“雙重領導”體制中的紀檢監察機關很難具備應有的獨立性和權威性。

最突出的表現是對同級黨委及其主要領導干部無法實施有效監督。從組織領導關系來講，黨章明確規定，同級紀委在同級黨委的領導下開展工作。

各級紀檢干部的配備、任免、提升、調動主要由同級黨委意見起主導作用，人員編制、財政經費、工作生活待遇等一系列問題主要由同級黨委、政府決定，上級紀委的領導主要體現為業務指導。

在這樣的體制下，各級紀委很難有效地履行其監督同級黨組織和領導成員的職責，特別是對同級黨委的主要領導基本處于不能監督、不敢監督的尷尬境地。

大量涉及領導干部的大案要案特別是“一把手”嚴重腐敗案件，幾乎沒有一件是同級紀委主動舉報和查處的。

處理違法干部得聽領導的

郭學德說，紀委對其他黨員領導干部也無法實施有效監督。按照干部層級管理原則，各級紀委監督檢查的重點對象是同級黨委選拔任命的黨員干部。

但是，這些黨員干部和上級黨委領導之間一般都建立了密切的工作關系。紀檢監察機關要查處這些人的違法案件，必須取得同級黨委的同意。

實踐中，這類案件要不要查、查到什么程度、對違法者如何處理，主要取決于同級黨委主要領導的態度。當紀委的意見與主要領導的態度相左時，紀委很難堅持自己的意見。

六七成大案要案靠群眾舉報

郭學德告訴記者，許多情況下，紀檢監察機關對腐敗案件的查處不是主動出擊，而是被動受理。

有關資料顯示，在目前已查處的腐敗案件中，有六至七成的大案要案是通過群眾舉報發現和查處的。

時任陜西省安監局局長楊達才因為在2012年8月26日延安特大車禍現場面帶微笑，受到公眾質疑和抨擊。隨后，其在不同場合戴多塊名表的圖片被廣泛轉載。在網民的質疑和要求下，陜西省紀委才被動地對楊達才進行調查。

另外，原國家發改委副主任、國家能源局局長劉鐵男，也是在《財經》雜志副主編羅昌平公開實名舉報之后被立案查處的。

　　紀檢監察領導體制

演變過程

第一階段

紀檢監察機關恢復重建后黨委領導體制階段(1978年12月黨的十一屆三中全會——1982年9月黨的十二大)。

恢復中央紀委并重建地方各級紀律檢查機關；省和縣各級黨委都設立紀律檢查委員會，由同級黨委選舉產生，紀委設在同級黨委內。

第二階段

同級黨委和上級紀委“雙重領導”體制階段(1982年9月黨的十二大——2002年11月黨的十六大)。

中央紀委在中央委員會領導下工作，地方各級紀委在同級黨委和上級紀委的“雙重領導”下工作，以同級黨委領導為主，上級紀委主要進行業務指導，紀檢工作依然難保獨立性。

第三階段

由“雙重領導”體制向“直接領導”體制轉變的探索改革階段(2002年11月黨的十六大——目前)。

出臺《中國共產黨黨內監督條例》(試行)，明確規定“紀委對派駐紀檢組實行統一管理”。 建立和完善了巡視制度。改革紀委書記的提名權，上級紀委向下級紀委選派紀委書記，加強紀檢監察機關獨立性。

郭學德強調，一個完善、成熟的監督體制應具備三大基本條件：對其監督對象進行全面監督；監督制約的力度必須與監督對象的職位和權力相適應；監督制約過程須具有獨立性和權威性。

下一步推進紀檢監察領導體制改革時，可將目前的紀委書記候選人由上級黨委及其組織部門提名、考察為主改為由上級紀委提名為主，由上級紀委會同上級組織部門聯合考察確定；在候選人提名對象范圍上，可從原來的原紀委書記擴大到紀委副書記和紀委常委，甚至整個紀委領導班子成員。

在職干部也可任巡視組組長

郭學德說，目前巡視組成員特別是巡視組組長，大多由已離開領導崗位的老同志擔任，雖然他們德高望重，但因其即將退休，難免有所顧慮，且在職時或多或少與一些部門和單位曾有關系。

因此，巡視組組長一職不應搞“一刀切”，根據巡視對象特點，有些巡視組組長也可由經驗豐富的在職紀檢監察部門干部擔任。

巡視組的工作方式也應適度擴大“暗訪”手段，有選擇地找一些退下來的老領導個別交談，深入基層直接聽取干部群眾意見，并可通過媒體向社會公開巡視組的住址、聯系方式，以接受廣大群眾反映問題。

建立專門和專業反腐敗機構

課題組提出，目前我國的預防懲治腐敗機構部門林立、條塊分割。黨內有各級紀委、預防腐敗局、巡視組；政府部門有監察、審計、公安等；司法領域有檢察院、法院等，難以形成反腐合力，應整合資源，建立專門和專業的反腐敗機構。

可探索將監察、審計及檢察院的預防職務犯罪等有關預防懲治腐敗的資源整合集中到紀委，與紀委原有的預防懲治腐敗資源重新有機調整，在紀委之下組建專門的預防懲治腐敗機構。

因絕大多數腐敗交易與資金往來有關，應將審計部門納入到紀檢監察機關的職能范圍中來。

在省、市、縣一級，特別是在縣一級，可把目前分散在各部門、各單位的紀檢監察力量統一整合，打破部門和單位限制，按照工作性質或行業歸口設立紀檢監察機構，建立“大紀檢監察”部門體制。

省以下紀檢監察機構垂直領導

課題組提出，為加強監督機構的獨立性、權威性，可探索實行省級以下紀檢監察機構的垂直獨立領導體制，地方各級紀檢監察機關受上級紀檢監察機關的領導，對上級紀檢監察機關負責。

紀委的辦公經費應統一納入省級財政預算，由省級財政統一撥付。

同時，繼續推進上級紀檢監察機關對派駐機構的統一領導和管理，實現徹底的垂直領導，包括紀檢干部的配備、任免、提升、調動，以及人員編制、財政經費、工作生活待遇等。實行統一管理后，派駐機構也不再受派駐單位領導，二者之間為監督和被監督關系。