今年是工傷先行支付制度在我國司法實踐的第三個年頭。2011年7月1日，《社會保險法》生效，其中第四十一條規定：職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費，發生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付。

6月30日，北京義聯勞動法援助與研究中心(以下簡稱“北京義聯”)第三次為工傷先行支付制度“落地”呼吁并舉行專家研討會，該中心同時對外發布《工傷保險先行支付制度實施三周年調研報告》。

北京義聯主任黃樂平說：“工傷先行支付制度這一立法規定在工傷勞動者保護史上具有里程碑式的意義。但是在實施的3年中，其‘落地’情況卻不容樂觀。”

應由誰來舉證“用人單位拒不支付”

王某是一家家政公司的職工，2011年7月8日工作期間突發疾病，經搶救無效死亡，后被陽泉市人力資源和社會保障局認定為工亡。而該家政公司未繳納工傷保險，僅向王某的親屬王栓元等4名原告支付了3.04萬元的喪葬費和醫療費等。之后，因用人單位無力繼續支付，王栓元等4名原告于2013年6月3日向陽泉市醫保中心提起先行支付工傷保險待遇申請。2013年6月8日，陽泉市醫保中心通知王栓元等人稱，按照《關于印發工傷保險經辦規程的通知》(人社部發(2012)11號文件)“先行支付審核”第七十五條第二款的規定，申請先行支付需提供社會保險行政部門出具的用人單位拒不支付證明材料。為此，王栓元等4人向家政公司所在地的人社局申請出具用人單位拒不支付的證明材料，在被拒絕后，4人在北京義聯的幫助下向陽泉市當地法院提起行政訴訟。

法院經審理后認為，《關于印發工傷保險經辦規程的通知》(人社部發(2012)11號文件)“先行支付審核”第七十五條第二款要求的“社會保險行政部門出具的用人單位拒不支付證明材料”，與《社會保險法》第四十一條規定和《社會保險基金先行支付暫行辦法》第六條相沖突，限制了申請人的申請條件，而王栓元等人的訴請已滿足《社會保險法》第四十一條和《社會保險基金先行支付暫行辦法》第六條的規定，因此支持了王栓元等人的訴訟請求。

北京市律協勞動與社會保障法律專業委員會副主任金曉蓮表示，有些用人單位會以“現在無能力支付”為由，雖然沒有明確說不支付，但實際上勞動者根本拿不到錢，這跟國家制度相背離。

某社保部門的工作人員說：“《社會保險基金先行支付暫行辦法》中規定的用人單位拒絕支付和職工認為用人單位不支付的其他情形，這一規定在實踐中仍然不夠具體。如何才能證明用人單位不支付，目前也尚無統一標準。比如說某工傷職工去和單位請求支付工傷待遇，單位拒絕后就向我們申請先行支付，如果我們支付了，萬一上級部門說這類情形不能支付，必須得有法院的裁定書才行，不僅在審計上難以過關，負責支付的工作人員也會面臨很大壓力。”

金曉蓮說：“讓勞動者去舉證用人單位不支付，很難。用人單位證明自己有沒有支付，支付了多少，是很簡單的事情。用人單位不但要承擔舉證責任，還要承擔不能舉證的直接后果。只要經相關部門審核發現用人單位沒有履行支付義務，那就應該啟動相應程序。”

仍有社保機構“不清楚先行支付的規定”

何正文是一名四川籍農民工。6月30日專家研討會上，記者見到了一臉愁容的何正文。2011年7月，他的妻子在河北張家口打工時受傷，因用人單位沒有為其繳納工傷保險，在被認定工傷后，何正文向當地社保局申請了工傷先行支付，但得到的答復是未購買工傷保險，無法享受。“如果買了保險，還用得著(工傷)先行支付嗎？”何正文百思不得其解，隨即向張家口工傷鑒定委員會尋求答案，但并未得到明確解答。因找不到其他解決途徑，3年來他只能不停往返于四川到河北之間，花去路費數萬元，至今無果。

北京義聯調研資料顯示，自《社會保險法》規定工傷先行支付生效至今，雖持續有成功個案出現，但仍未在全國范圍內看見其普遍有效地落實，有不少省份仍沒有施行先行支付制度。

黃樂平指出：“工傷先行支付制度是工人在沒有工傷保險情況下，為解決工人醫療費、生活費等問題而設立的。如果這一制度被法律確立下來，但很難落地的話，時間久了，會讓人懷疑法律是否有效力。”

《工傷保險先行支付制度實施三周年調研報告》披露，近兩年來，社保機構以缺乏實施細則為由拒絕接受申請的現象仍較為普遍。去年11月，義聯志愿者通過撥打某省17個地市12333熱線，就未參保工傷職工的工傷待遇問題咨詢了各地的人社局。其中有12個地市的工作人員的答復為“不清楚先行支付的規定”、“省里沒細則我們無法執行”、“我們暫不接受申請”。只有兩個地市工作人員表示，“可先申請看看”。另有3個地市的電話始終無法接通。

“雖然工傷先行支付制度已立法，但各地上級部門沒有給出具體規定，而經辦人員處理工傷維權的能力有限，他們無法做主辦理先行支付。”黃樂平說。

如何推動工傷先行支付制度“落地”

實踐中，社保機構對于“用人單位拒不支付”這一事實，往往希望工傷勞動者提交法院出具的裁定書。因為沒有明確的受理標準，勞動者經常需要奔波于社保機構和用人單位之間。

對此，黃樂平認為，首先要明確“用人單位拒不支付”誰舉證。社保機構應在一定期限內責令用人單位支付工傷保險待遇并調查用人單位的財務狀況。若社保機構未履行上述義務且未證明“用人單位拒不支付”的事實不存在，則應推定“用人單位拒不支付”的事實存在。舉證責任倒置不僅可以加快先行支付的進展，使勞動者早日受償，還可以防止用人單位中途轉移財產，保證基金安全。

同時，中央和地方的社保機構應積極清理不符合上位法規定的關于先行支付的要求，例如《關于印發工傷保險經辦規程的通知》(人社部發(2012)11號文件)“先行支付審核”第七十五條第二款“申請先行支付需要提供社會保險行政部門出具的用人單位拒不支付證明材料”等不合理規定。

“降低區域性基金風險，確立先行支付款追償機制。”這是黃樂平及其研究團隊提出的第二個建議。

有關資料顯示，全國工傷保險基金的盈余逐年遞增。《工傷保險先行支付制度實施三周年調研報告》指出：“少數地區的基金虧損，不能成為拒絕先行支付制度的理由，而應該通過先行支付的實施，加快省級統籌的步伐。”

對先行支付款進行追償是社保經辦機構的法定義務。“對于確實無法追回的款項，應明確規定財政和審計處理程序，以解社保經辦機構的后顧之憂，降低先行支付申請的受理障礙。”黃樂平認為，我國法律法規應賦予人社部門更多在確保工傷保險參保率和追繳先行支付款項方面的權限，提高行政執行的強度和效率。地方政府應加強工商、法院、銀行和人社部門在先行支付工作上的聯動和配合。在追繳制度的建設方面，立法機關應盡快引入未參保單位的法定代表人和其他負責人的個人連帶責任；社保經辦機構應強化追繳能力的培訓，包括在用人單位非法注銷、解散的情況下，如何更加充分地運用法律救濟手段。

第三個建議是，明確申請人條件與適用時間范圍。根據《社會保險法》第四十一條的規定，職業病也應屬于“工傷范疇”。然而，在我國職業安全和衛生法律體系中，“事故”概念多指短期性、突發性的傷害事件，故長期接觸有害物質而引發的職業病并不典型地符合“事故”的概念。實踐中，就有法官對先行支付條款是否適應于職業病職工提出了質疑。因此，應明確先行支付申請人的范圍。

實踐中，有社保機構認為只有在2011年7月1日之后遭受工傷事故的勞動者才可申請先行支付。為使先行支付制度惠及更多的勞動者，有專家建議，應以法院出具的裁定書時間或以勞動者最后一次向用人單位請求支付工傷待遇的時間為準。記者 桂杰 實習生 陳思亦