浙江省嵊州市在上世紀(jì)90年代末，曾經(jīng)由于創(chuàng)造出“串百家門，知百家情；解百家難，連百家心；辦百家事，致百家富”的“民情日記”，而備受社會關(guān)注。如今，隨著第二批黨的群眾路線教育實(shí)踐活動的深入開展，嵊州又開始大膽探索在“基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所、無形圍墻密集林立”下，打破條塊分割、部門壁壘，創(chuàng)新治理模式。

半月談記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，嵊州實(shí)踐折射出當(dāng)前國內(nèi)許多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作面臨的普遍困擾，也為貫徹十八屆三中全會提出的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)在基層的落實(shí)，提供了富有借鑒價(jià)值的樣本。

信息失真、管理失控、干群失聯(lián)

在國內(nèi)許多縣市區(qū)，都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理“懸浮層”有切膚之痛，改革前的嵊州市也不例外。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著結(jié)構(gòu)殘缺、功能失調(diào)的尷尬，基層干部面臨定位模糊、認(rèn)同危機(jī)、治理失控等困境。

怪象一：種豆子的人越來越少，數(shù)豆子的人越來越多。半月談記者了解到，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦事機(jī)構(gòu)，往往被不同部門掛了多塊不同的牌子，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部往往身兼數(shù)職，分別接受各垂直上級部門的調(diào)度指令。仙巖鎮(zhèn)黨委書記鄭國達(dá)舉例說，鎮(zhèn)里每周要向工商、稅務(wù)、國土等部門上報(bào)29張報(bào)表。“各部門都要求專人、專職、專網(wǎng)、專報(bào)，不能匯總，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干活的總共就那么幾個(gè)人，光是這一項(xiàng)就花不少的精力。”

怪象二：責(zé)任比天大，權(quán)力只有巴掌大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理歷來被形容為“上面千條線、下面一根針”，“千條線”意味著巨大的責(zé)任，而“一根針”則意味權(quán)力過小。黃澤鎮(zhèn)黨委書記王建勇說，例如違法建墳、違章建筑、偷盜河沙等，出事后責(zé)任全在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可鄉(xiāng)鎮(zhèn)在執(zhí)法管理時(shí)往往無權(quán)處理。

怪象三：鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作唱起“四季歌”，忙的忙死閑的閑死。鄭國達(dá)說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作季節(jié)性比較明顯，忙起來的時(shí)候人手不夠，閑的時(shí)候就沒事干，這種現(xiàn)象對于每個(gè)干部來說，也表現(xiàn)得特別明顯。這樣一來，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就算配備了再多干部，也還是不夠。

怪象四：看著是垂直管理“插桿到底”，實(shí)際上卻是“懸浮”狀態(tài)。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說：“實(shí)際上七站八所看上去是密集林立的圍墻，每個(gè)圍墻內(nèi)因?yàn)槿松伲由下毮芊稚ⅲ鶎又卫砉ぷ魍荒苈涞綄?shí)處。很多時(shí)候是部門發(fā)現(xiàn)不了問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)了問題卻沒能力管。”

這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理怪象背后，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門“條塊”間職能分散、力量分化、責(zé)權(quán)錯(cuò)位的根源。近些年來，部門通過對站所庭的垂直管理實(shí)現(xiàn)職能延伸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不斷向部門分散。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，站所庭就超過10個(gè)，有的站所庭有執(zhí)法職能，但人少；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部雖然人多，但執(zhí)法職能少。

遇到比較復(fù)雜的問題時(shí)，需要多部門聯(lián)合，極易出現(xiàn)推諉，效率很低。黃澤鎮(zhèn)就曾發(fā)生過一件事，有個(gè)屠戶在路邊綠化帶賣肉，存在嚴(yán)重安全隱患，按照職能分工，農(nóng)業(yè)、交通、城管、路政、三產(chǎn)等多個(gè)部門都可以去管，結(jié)果誰都不去管。責(zé)權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級分割太細(xì)，反而造成工作上的“失管現(xiàn)象”。

機(jī)構(gòu)、力量配置的倒金字塔形，帶來的就是權(quán)限配置的倒金字塔形，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理埋下了信息失真、管理失控、干群失聯(lián)的隱患。現(xiàn)在管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的手段非常有限，有時(shí)出現(xiàn)信息失真的情況。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說去村里開展工作，實(shí)際根本沒去。他們完全是憑著良心做事，缺乏機(jī)制上的制度保障。

這些年來，隨著黨委政府對站所庭和村干部的依賴度不斷提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的威信相對下降，工作積極性和主動性減弱。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村一級處于管理失控狀態(tài)，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的駐村干部形式上還在，但實(shí)質(zhì)上的內(nèi)容已經(jīng)沒有了，出現(xiàn)了駐村干部形式化、敷衍化的情況。一些村干部認(rèn)為，只要與土管所、財(cái)政所、派出所、供電所等搞好關(guān)系，完全可以不把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部當(dāng)回事。

信息失真、管理失控則帶來了干群失聯(lián)。如今，不但出現(xiàn)縣市同鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部失聯(lián)，還出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村里、群眾也失聯(lián)的苗頭，群眾找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦事得多頭跑、多次跑，有問題反映上去，拿不到答復(fù)。鄭國達(dá)說，要警惕“量變到質(zhì)變”的出現(xiàn)。“干群關(guān)系一次次干燥，遲早要自燃，在這個(gè)過程中，我們可能連臨界點(diǎn)什么時(shí)候到了都不知道。”

打破“條塊分割”，拆掉“部門籬笆”

嵊州市委書記金志介紹，2013年年底以來，嵊州決定率先拆掉“部門籬笆”，整合資源，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、條塊協(xié)調(diào)、運(yùn)作順暢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體系，形成政府主導(dǎo)、便民高效、群眾滿意的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，打造依法依規(guī)、反應(yīng)快速、處置有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體系。

一是改革基層行政架構(gòu)，整合“七站八所的位子”。從今年初開始，全市選擇黃澤鎮(zhèn)、仙巖鎮(zhèn)作為試點(diǎn)，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所庭人員和下派部門資源，設(shè)立“三中心、一大廳”。

即整合原黨政辦、黨建辦、鎮(zhèn)紀(jì)委、財(cái)政所成立黨政綜合中心，承擔(dān)黨委、人大、政府日常工作；整合原工辦、農(nóng)辦、規(guī)劃建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等科室成立發(fā)展保障中心，負(fù)責(zé)對上銜接，對下為村企、個(gè)人進(jìn)行上門服務(wù)；整合國土、環(huán)保、公安、安監(jiān)、城管等基層站所庭，成立管理服務(wù)中心，下設(shè)綜治信息調(diào)度室，集中辦公，組團(tuán)巡邏，流動執(zhí)法，承擔(dān)社會綜合治理職能；將計(jì)生、民政、戶籍、社保、衛(wèi)生等服務(wù)窗口全部集中到公共辦事大廳，為群眾提供“一站式”服務(wù)。

在嵊州市地稅局黃澤分局，半月談記者看到這里已掛起了另一塊牌子“嵊州市黃澤鎮(zhèn)發(fā)展保障中心”。地稅分局干部金鵬程說，這里的服務(wù)窗口把原來的一二三產(chǎn)及規(guī)劃、城建等相關(guān)服務(wù)和審批事項(xiàng)全部納入。“這樣可以整合辦公資源，提高效率。”

這種從背靠背到面對面、從各自干到一齊干的辦公方式，還解決了行政效率與干部作風(fēng)問題。原來一兩個(gè)干部一間辦公室，形成小天地；現(xiàn)在集中式辦公，就像玻璃房一樣透明，便于互相監(jiān)督。副鎮(zhèn)長或相關(guān)科長也在這里，形成扁平化管理，可以很快答復(fù)辦事人。

二是實(shí)施聯(lián)合流動執(zhí)法，下沉“管理服務(wù)的步子”。據(jù)市委辦介紹，管理服務(wù)中心對相關(guān)基層執(zhí)法力量進(jìn)行統(tǒng)籌整合，讓管理服務(wù)力量的下沉有了可能。試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將本地劃分成幾個(gè)片區(qū)，每個(gè)片區(qū)由一名鎮(zhèn)干部以及國土、派出所、工商等干部組成的綜治服務(wù)中隊(duì)負(fù)責(zé)，4個(gè)人1臺巡邏車，在片區(qū)內(nèi)巡邏，承擔(dān)“主動發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)固定證據(jù)、綜合分類交辦、依法依規(guī)處置”等職能。

“人不再坐在辦公室，車輪隨時(shí)在轉(zhuǎn)，可以隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。”王建勇說，這種執(zhí)法方式提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急處理能力和綜合執(zhí)法能力。以前鎮(zhèn)里偷盜挖沙現(xiàn)象較多，鎮(zhèn)政府執(zhí)法力量不足，多部門力量整合后，可以應(yīng)付環(huán)保、治安、交通等多種糾紛和問題。黃澤鎮(zhèn)還對村干部進(jìn)行培訓(xùn)，健全人民調(diào)解組織，把民間力量與部門的專業(yè)力量相結(jié)合。發(fā)現(xiàn)矛盾后先調(diào)解，村里解決不掉，馬上交到鎮(zhèn)里，實(shí)現(xiàn)多部門快速介入。

三是完善干部民情微群，牽好“拴住干部的繩子”。嵊州將依托微博創(chuàng)立的民情微群重新賦予了加強(qiáng)基層干部管理的職能。遍布全市的微群里，基層干部的身影越來越多。按照嵊州市要求，凡55周歲以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，工作日必須通過微博上報(bào)自己的行蹤。

“由于微博是公開的，里面有許多干部群眾在瀏覽，避免了弄虛作假、走過場的情況。”金志說，“當(dāng)然，也可以還干部一個(gè)清白。現(xiàn)在連村干部也在微博群里，大家互相監(jiān)督，有沒有處于工作狀態(tài)，一目了然。”高風(fēng)村黨代表周毛火說：“民情微群倒逼基層干部務(wù)實(shí)工作，到村民家里去、田間地頭去，不然寫不出真實(shí)的情況。干部之間一比較，先進(jìn)還是后進(jìn)就立顯。”

呼喚深層制度安排，謹(jǐn)防“曇花一現(xiàn)”

嵊州鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新是一項(xiàng)艱難的探索，許多成果來之不易。盡管受到基層干群的歡迎，但這一改革目前只在縣級范圍，是在不打破現(xiàn)有法律法規(guī)框架的基礎(chǔ)上推進(jìn)的。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的新時(shí)期治理難題，在國內(nèi)普遍存在，需要大環(huán)境的逐步改善，用制度安排保障相關(guān)改革措施的推進(jìn)，防止“曇花一現(xiàn)”。

在一鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭，半月談記者看到院子空蕩蕩的，一幢辦公樓矗立在院中。黃澤鎮(zhèn)黨委副書記李江說：“大部分基層站所庭都是獨(dú)門、獨(dú)院、獨(dú)幢辦公樓。許多部門在這里占著房子和位子、擺著桌子、掛著牌子。”為了推進(jìn)部門下設(shè)機(jī)構(gòu)的整合，嵊州市委書記金志幾乎跑斷了腿，磨破了嘴皮子，先后到省公安廳、省國土廳等部門，并獲得了這些部門的支持，但目前仍有幾個(gè)垂直管理部門始終談不下來。

對于基層干部來說，他們更擔(dān)心改革的持久性。一位試點(diǎn)鎮(zhèn)的干部說：“說實(shí)話，現(xiàn)在推進(jìn)工作，特別是推進(jìn)改革，常常得靠關(guān)系、靠人情而非制度性地推進(jìn)工作，這很不正常。”鄭國達(dá)希望，改革能夠有制度保障，不再只是人的因素使然，不再只靠“紅頭文件”推進(jìn)，更不要出現(xiàn)“一陣風(fēng)”或“人走茶涼”的尷尬局面。

目前，嵊州鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的探索步伐幾乎觸及縣域制度權(quán)限的“天花板”。基層干部建議，要進(jìn)一步深入完善各項(xiàng)改革措施，亟須考慮以下深層次問題。

一是將基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的干部管理同群眾路線教育實(shí)踐活動有機(jī)結(jié)合。少數(shù)干部習(xí)慣于過去的辦公環(huán)境、制度約束、工作方法，對改革一時(shí)難以適應(yīng)。更有人認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以前也搞過其他試點(diǎn)，這次只是換湯不換藥。并且部門與人員整合以后，職位少了，有的干部在新機(jī)制中如何安排，需要統(tǒng)籌考慮，妥善處置。

二是通過制度調(diào)整甚至法律層面的調(diào)整，解決改革中干部的身份問題與執(zhí)法權(quán)問題。目前，基層部分機(jī)構(gòu)人員雖然整合了，但身份性質(zhì)沒有變，公安、財(cái)稅、國土等站所庭的干部，都是各自上級主管部門負(fù)責(zé)管理考核和工資發(fā)放。因此，需要考慮跨部門的制度設(shè)計(jì)。此外，應(yīng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法單位的干部綜合執(zhí)法權(quán)，發(fā)放綜合執(zhí)法證，解決公安、環(huán)保、國土、工商等來自不同部門的干部執(zhí)法主體資格分立，進(jìn)一步節(jié)約人力資源、整合力量。

三是部分站所庭管轄范圍和試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)存在交叉，如何兼顧對其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的覆蓋，需要進(jìn)一步統(tǒng)合。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和部門站所庭的辦公地點(diǎn)、房子如何綜合有效利用，也亟待統(tǒng)一規(guī)劃。

事實(shí)上，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理“懸浮層”的難題，勢必會動許多部門的“奶酪”。在人的方面，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所，通常有一兩百名“吃皇糧”的，更難觸動的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員特別多，有的地方還設(shè)有分管科技的副鎮(zhèn)長、分管三產(chǎn)的副鎮(zhèn)長，這些人員目前都無法調(diào)整。在機(jī)構(gòu)上，過去由于工作上系統(tǒng)性與連續(xù)性不夠，制度安排的斷層造成許多基層部門整合不到位，即使在有的縣級開發(fā)區(qū)，土地、規(guī)劃、建設(shè)部門還分工很細(xì)。

長期關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授胡稅根認(rèn)為，當(dāng)前，基層政府上下之間、部門之間縫隙是很大的，極易造成行政資源的浪費(fèi)與行政效率的無謂流失，必須通過深層改革，解決好部門、權(quán)力在上下之間、橫向之間、內(nèi)外之間的最佳設(shè)置與分配這一全新課題。(記者 何玲玲 李亞彪 商意盈）