上海市第二中級人民法院。7月11日，上海召開司法改革先行試點(diǎn)部署會。上海的改革試點(diǎn)工作主要包括司法人員分類管理、職業(yè)保障、司法責(zé)任制和省以下法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理等內(nèi)容。
新華社記者 丁 汀攝
在不久前召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議上，《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》等獲得通過。備受社會關(guān)注、飽含人民期待的司法體制改革在中央“頂層設(shè)計(jì)”與地方“先行先試”中起航。
司法體制改革有4個重點(diǎn)：完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理。這是司法體制改革的基礎(chǔ)性、制度性措施。
本報將推出“關(guān)注司法體制改革”系列報道，探求基礎(chǔ)性、制度性改革措施出臺的背景、路徑和目標(biāo)。
——編 者
嚴(yán)峻現(xiàn)狀
基層法官檢察官感到壓力大、保障差、晉升慢、職業(yè)尊榮感不強(qiáng)
“一會兒座談會開完了，我們還要上街開展創(chuàng)建全國衛(wèi)生城市宣傳。”今年5月，記者跟隨中央某考察團(tuán)調(diào)研司法體制改革時，一位基層法官說。
長期以來，我國對司法人員實(shí)行與普通公務(wù)員相同的管理模式，一些地方黨委、政府常常把法院檢察院等同于普通黨政機(jī)關(guān)對待。“招商引資、拆遷、創(chuàng)衛(wèi)等黨政機(jī)關(guān)的任務(wù)常常被分配到法院檢察院，不僅牽扯了辦案精力，分散了辦案力量，還常常給當(dāng)事人造成法院檢察院與政府是一家的錯覺，影響司法公信力的提升。”清華大學(xué)法學(xué)院教授周光權(quán)說。
法官檢察官也更看重行政級別的晉升，而非專業(yè)等級的提升。“工作17年了，我還是一名普通科員。如果能當(dāng)上副庭長，評為副科，工資能上調(diào)不少。但法官等級提高一級，工資也就漲幾十塊錢。”一名西部省份基層法官說。根據(jù)2007年人事部、財(cái)政部確定的法官津貼標(biāo)準(zhǔn)，首席大法官340元，五級法官180元，最高與最低的津貼也只差160元。
但行政職數(shù)畢竟有限，導(dǎo)致法官檢察官晉升緩慢，影響他們的工作積極性。2008年至2012年間，廣東省各級法院調(diào)離或者辭職的法官超過1600人，其中不乏擁有多年審判經(jīng)驗(yàn)的中年法官。壓力大、保障差、晉升慢、職業(yè)尊榮感不強(qiáng)被歸結(jié)為主要原因。
由于歷史遺留原因，法院檢察院內(nèi)部，許多行政、后勤人員未通過司法考試，也從不辦案，卻有法官檢察官的頭銜，而一些具有法律職業(yè)資格的年輕干警常常連續(xù)兩三年干著打字、裝訂、收發(fā)的活兒。
“在許多法院檢察院，行政、后勤部門數(shù)和人員數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了業(yè)務(wù)部門數(shù)和人員數(shù)，投入一線辦案的人數(shù)嚴(yán)重不足，案多人少壓力不斷增大。”中國人民大學(xué)常務(wù)副校長王利明說。
受行政化的影響，法院院長、庭長承擔(dān)了大量行政事務(wù)，很難再親自審理案件，于是形成了“提拔一位庭室領(lǐng)導(dǎo)，就少一名好法官”的怪現(xiàn)象。留在審判一線的法官，審判資歷稚嫩。以廣東省佛山市中級人民法院為例，真正辦案的法官審判資歷平均才8年，其中有41.6%的法官任命不滿5年。這對于靠大量審判經(jīng)驗(yàn)才能作出科學(xué)、縝密判決的法院而言，并非好事。
在檢察系統(tǒng)，行政化的影響也十分明顯。檢察權(quán)以“處、科、組”為基本單位運(yùn)轉(zhuǎn)，案件辦理三級審批模式廣泛適用，弱化了辦案檢察官的主導(dǎo)地位，影響辦案獨(dú)立性，也有違司法的“親歷性”。
地方探索
還經(jīng)驗(yàn)豐富、能力突出、專業(yè)精深的法官以“應(yīng)有位置”
“由于沒有建立科學(xué)的法院人員分類管理制度，導(dǎo)致法官人數(shù)龐大，而輔助人員稀少，大量與行使判斷權(quán)無關(guān)的輔助事務(wù)也需要法官去辦理，造成司法效率低下，最終形成案多人少與忙閑不均現(xiàn)象并存的結(jié)構(gòu)性矛盾。”最高人民法院司改辦主任賀小榮說。
為改變現(xiàn)有司法人員管理模式的弊端，近年來，一些地方進(jìn)行了改革嘗試。
2013年12月20日，一場特別的選拔考試在廣東佛山中院拉開帷幕——從全市法官中挑選出35名審判長。“只有還經(jīng)驗(yàn)豐富、能力突出、專業(yè)精深的法官以‘應(yīng)有位置’，讓他們重掌法槌，才能從根本上解決司法公信力不強(qiáng)、權(quán)威性不夠等問題。”佛山中院院長陳陟云說。
在這次選拔中，有25名原來各庭室、部門的正副職勝出，與其他10名始終奮戰(zhàn)在一線的優(yōu)秀資深法官一同，按照“1名審判長+2至3名合議法官+2至3名書記員”的模式組建相對固定的審判團(tuán)隊(duì)，獨(dú)立行使審判權(quán)。
為了讓院長、庭長們心無旁騖地專司審判，佛山中院還專門為3名管理審判事務(wù)的副院長分別配置1名助理，集中管理副院長所管庭室的黨務(wù)工作、隊(duì)伍建設(shè)、廉政建設(shè)、聯(lián)絡(luò)會務(wù)等行政性事務(wù)。
“做個純粹的法官是我的職業(yè)目標(biāo)。以前當(dāng)民一庭庭長要管50多號人和幾千宗案件，而且行政性會議又多，確實(shí)不易。相較而言，現(xiàn)在更輕松更專業(yè)”，競選成功的佛山中院民一庭庭長吳健南說。
改革后，在一線真正辦案的法官平均審判資歷大幅提升，審判質(zhì)量迅速改觀：僅今年第一季度，群眾來信來訪同比下降10.5%。
除佛山外，深圳、珠海橫琴新區(qū)也進(jìn)行了探索。根據(jù)《深圳法院工作人員分類管理和法官職業(yè)化改革方案》，法官直接作為第四類別公務(wù)人員，單獨(dú)按照法官職務(wù)序列進(jìn)行管理，以法官等級定待遇。珠海橫琴新區(qū)檢察院將檢察人員分成檢察官、檢察輔助人員和檢察行政人員三類進(jìn)行管理，實(shí)行主任檢察官辦案責(zé)任制。
改革目標(biāo)
健全法官、司法輔助人員、司法行政人員各自單獨(dú)的職務(wù)序列
7月9日，最高人民法院公布了《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》，改革綱要針對行政化嚴(yán)重的問題，明確了改革路徑，最重要的一條是：推進(jìn)法院人員分類管理改革，健全法官、司法輔助人員、司法行政人員各自單獨(dú)的職務(wù)序列，適當(dāng)增加司法輔助人員的比例，讓法官從繁瑣的非審判事務(wù)中解脫出來。
“分類管理為落實(shí)法官單獨(dú)序列、法官單獨(dú)薪酬創(chuàng)造了條件。落實(shí)法官單獨(dú)序列后，要將法官等級做實(shí)，讓法官的薪酬與法官等級掛鉤，法官的榮譽(yù)與法官等級同步，讓法官朝著高級法官、大法官的目標(biāo)追求。”王利明說。
“為了確保優(yōu)秀法官愿意留在審判一線，最高人民法院將配合中央有關(guān)部門，完善法官等級定期晉升機(jī)制，建立與法官單獨(dú)職務(wù)序列配套的薪酬制度，確保不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的一線辦案法官能夠晉升至較高的法官等級、享受較高的薪酬待遇。”賀小榮說。
與法院人員分類管理相配套的是，建立法官員額制度和逐級遴選制度。對此，改革綱要規(guī)定，根據(jù)法院轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量、案件數(shù)量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)確定法官員額，對各級法院法官統(tǒng)一實(shí)行員額管理。在省一級成立法官遴選委員會，建立上級法院法官原則上從下一級法院遴選產(chǎn)生的工作機(jī)制，健全初任法官首先到基層法院任職的機(jī)制。
在采訪中，一些法院檢察院干部職工反映，調(diào)研、信息、統(tǒng)計(jì)、司法公開等工作都需要人做，分類管理的改革不能讓綜合部門的人吃虧。應(yīng)該平衡不同類別人員的關(guān)系，讓每一個人都有自己的職業(yè)前景，形成有序科學(xué)的工作合力。
“分類管理的要點(diǎn)是分清類與類之間的職責(zé)，特別是審判員與法官助理之間、業(yè)務(wù)管理與行政管理之間的職責(zé)邊界，這是責(zé)任制的基礎(chǔ)。”王利明說。
一些專家學(xué)者還建議，盡快修改《法官等級評定暫行規(guī)定》、《檢察官等級暫行規(guī)定》，不能因?yàn)槭歉呗殑?wù)級別的行政領(lǐng)導(dǎo)而授予高等級別的法官、檢察官。
