博弈國(guó)家公園

“保護(hù)與利用的平衡，是一個(gè)整體的平衡，大范圍內(nèi)的平衡。不是一個(gè)地方既保護(hù)也利用，有可能是這個(gè)地方保護(hù)、那個(gè)地方利用。它涉及到地域公平的問題，涉及到保護(hù)地老百姓的利益，只有國(guó)家可以協(xié)調(diào)這個(gè)事”

文/《瞭望》新聞周刊記者溫泉

目前，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)正在牽頭研究建立國(guó)家公園體制的思路，制定試點(diǎn)方案。

據(jù)有關(guān)人士透露，國(guó)家發(fā)改委已于5月開始召集相關(guān)部委和專家學(xué)者進(jìn)行過多次討論。

這項(xiàng)工作并不輕松。新中國(guó)成立60多年來，已經(jīng)大致形成了九大類自然和文化遺產(chǎn)地管理體系，其總面積占國(guó)土面積的近20%。在十八屆三中全會(huì)作出“建立國(guó)家公園體制”的決定之前，這些自然和文化遺產(chǎn)地的管理權(quán)限，分散在相關(guān)各部門和各地方政府。“國(guó)家公園體制”的建立，或?qū)⑷嫔罨母锲涔芾矸绞健?/p>

雖然國(guó)家發(fā)改委的工作一直在低調(diào)進(jìn)行，但是在全國(guó)多地，關(guān)于建立國(guó)家公園的競(jìng)爭(zhēng)已然拉開帷幕。

爭(zhēng)搶“國(guó)家公園”

今年年初，湖北省提出支持神農(nóng)架等地創(chuàng)建國(guó)家公園；湖南省張家界國(guó)家森林公園提出要建設(shè)一流國(guó)家公園；西藏也稱將于今年開展國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)，爭(zhēng)取逐步將珠峰、雅魯藏布大峽谷、納木錯(cuò)、瑪旁雍措納入國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)范圍。

地方熱情升溫的背后，不乏部門競(jìng)爭(zhēng)色彩。今年年初，湖北省林業(yè)廳向國(guó)家林業(yè)局遞交申請(qǐng)，請(qǐng)求將湖北列為國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省。西藏提出建設(shè)國(guó)家公園試點(diǎn)的消息，則來源于西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)廳。

國(guó)務(wù)院職能部門層面的行動(dòng)也已開始。

國(guó)家林業(yè)局書面答復(fù)本刊記者稱，“建立國(guó)家公園體制”的要求一提出，國(guó)家林業(yè)局便深入云南、湖北、安徽等地積極組織開展系列調(diào)研，國(guó)家林業(yè)局局長(zhǎng)趙樹叢還親自帶隊(duì)深入一線開展專題調(diào)研。4月28日，由國(guó)家林業(yè)局、云南省人民政府、世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)聯(lián)合主辦的“國(guó)家公園建設(shè)研討會(huì)”在昆明召開。同時(shí)，國(guó)家林業(yè)局在總結(jié)推廣之前在云南的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并加強(qiáng)向中央報(bào)告林業(yè)部門有關(guān)國(guó)家公園建設(shè)的工作和設(shè)想，多次與綜合部門匯報(bào)溝通，介紹林業(yè)部門開展國(guó)家公園試點(diǎn)情況及對(duì)國(guó)家公園建設(shè)的具體想法。

書面答復(fù)稱，該局也在探索建立國(guó)家公園制度標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，引導(dǎo)人們正確認(rèn)識(shí)和理解國(guó)家公園體制建設(shè)問題。

今年5月有媒體披露，根據(jù)國(guó)家林業(yè)局《關(guān)于調(diào)整充實(shí)國(guó)家林業(yè)局林業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，青海省被列入國(guó)家公園體制試點(diǎn)范圍。

據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司世界遺產(chǎn)與風(fēng)景名勝區(qū)管理處介紹，住建部組織開展了國(guó)家公園體制建設(shè)相關(guān)研究，對(duì)美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、日本、韓國(guó)、南非等國(guó)家的國(guó)家公園和自然保護(hù)地體系建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了全面總結(jié)，梳理分析了國(guó)內(nèi)自然保護(hù)地體系的法律依據(jù)、功能定位和工作實(shí)踐，研究認(rèn)為依托國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)建立國(guó)家公園體制，制度優(yōu)勢(shì)更強(qiáng)、實(shí)踐基礎(chǔ)更好。

2月17日，住建部在北京組織召開了建立國(guó)家公園體制研究座談會(huì)，聽取地方和相關(guān)專家的意見和建議，會(huì)議認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國(guó)國(guó)情，建立具有中國(guó)特色的國(guó)家公園體制。

4月27日，住建部組織和支持中國(guó)風(fēng)景園林學(xué)會(huì)舉辦了主題為“我眼中的國(guó)家公園”的學(xué)術(shù)沙龍，邀請(qǐng)風(fēng)景名勝區(qū)、世界遺產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)等領(lǐng)域的知名專家，就國(guó)家公園的界定、定位、體制、保護(hù)和管理等方面進(jìn)行交流討論，為中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)建言獻(xiàn)策。

世界遺產(chǎn)與風(fēng)景名勝區(qū)管理處介紹，下一步，住建部還將按照改革要求和任務(wù)分工，會(huì)同國(guó)家發(fā)改委進(jìn)一步深化制度、標(biāo)準(zhǔn)等方面的研究，服務(wù)和支撐中央關(guān)于國(guó)家公園體制建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和改革舉措的組織實(shí)施。截至目前，國(guó)務(wù)院已設(shè)立國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)225處。

截至發(fā)稿前，環(huán)保部未接受本刊采訪。據(jù)公開新聞報(bào)道，今年3月，浙江省的仙居、開化兩縣被環(huán)保部列入國(guó)家公園試點(diǎn)，成為全國(guó)首批兩個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)縣。

這樣的競(jìng)爭(zhēng)早已開始。2006年，云南省迪慶藏族自治州就建立了中國(guó)大陸第一個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)——香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園。2008年6月，國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)云南省為國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省。2008年9月，黑龍江湯旺河國(guó)家公園獲得環(huán)保部和國(guó)家旅游局的批復(fù)開建，這被認(rèn)為是我國(guó)首個(gè)獲得國(guó)家級(jí)政府部門批準(zhǔn)核定建設(shè)的國(guó)家公園。2012年，貴州稱將投資3萬億元，打造“國(guó)家公園省”，這個(gè)計(jì)劃依據(jù)的是2012年編制完成的《貴州省生態(tài)文化旅游發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃由貴州省政府、國(guó)家旅游局、世界旅游組織聯(lián)合編制。

GDP與管理權(quán)

3月7日，環(huán)保部發(fā)函同意浙江省開化縣開展國(guó)家公園試點(diǎn)；同日，開化縣人民政府就印發(fā)了《開化國(guó)家公園創(chuàng)建國(guó)家4A級(jí)旅游景區(qū)實(shí)施方案》。

“這樣的方案違背了國(guó)家公園的理念。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊對(duì)本刊記者說。在他看來，“國(guó)家公園”主旨是保護(hù)文化和自然遺產(chǎn)，而“旅游景區(qū)”的重點(diǎn)是開發(fā)旅游資源，二者理念不同。

蘇楊認(rèn)為，中國(guó)建立國(guó)家公園體制，其意義遠(yuǎn)不限于生態(tài)文明建設(shè)，它也是文化建設(shè)的重要內(nèi)容。

蘇楊說，大家耳熟能詳?shù)母枨段业闹袊?guó)心》中列舉的國(guó)家象征物也正是長(zhǎng)城、黃山等遺產(chǎn)地，其對(duì)國(guó)家和民族文化的重要意義不言而喻。“很多地方政府恐怕根本就不明白什么是國(guó)家公園，他們的注意力主要放在爭(zhēng)牌子上。”因?yàn)槎嘁粔K響亮的牌子，就意味著更多的旅游收入和更高的GDP增長(zhǎng)。

此前被稱為“國(guó)家公園”的項(xiàng)目，確實(shí)給地方帶來了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。云南香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園2006年8月1日試運(yùn)行后，2007年收入便達(dá)到1.05億元。在此之前，被整合進(jìn)入普達(dá)措國(guó)家公園的兩個(gè)景區(qū)——碧塔海和屬都湖的總收入不過幾千萬。

黑龍江湯旺河國(guó)家公園獲得批復(fù)的當(dāng)年，僅門票收入便達(dá)到180萬元，是此前一年門票收入的3倍。2009年，公園所在地黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)的區(qū)長(zhǎng)劉學(xué)進(jìn)向媒體估計(jì)，湯旺河區(qū)當(dāng)年的旅游收益可以達(dá)到6000萬元。

在國(guó)務(wù)院職能部門層面，由于此前中國(guó)的自然和文化遺產(chǎn)地的保護(hù)工作分散在相關(guān)部門，各部門也在職責(zé)范圍內(nèi)做了許多體制建設(shè)的工作，因此都希望能夠參與到改革當(dāng)中。

根據(jù)蘇楊的研究，我國(guó)目前的自然和文化遺產(chǎn)地體系可以劃分為9種類型：自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、文物保護(hù)單位、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家濕地公園、國(guó)家城市濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、A級(jí)旅游景區(qū)。

這樣分類依據(jù)三方面的標(biāo)準(zhǔn)：其一，遺產(chǎn)與地域固有的自然或文化特征緊密結(jié)合；其二，評(píng)價(jià)和管理體系獨(dú)立完備(包括設(shè)置和分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法和管理部門等)，且此類中的大多數(shù)遺產(chǎn)已被納入管理體系，即由獨(dú)立的專職機(jī)構(gòu)按照條例或部門管理辦法進(jìn)行日常管理；其三，遺產(chǎn)的價(jià)值及其保護(hù)利用要求具有本體系的特殊性。

這些遺產(chǎn)地目前有十余個(gè)分管部門管理。自然保護(hù)區(qū)目前是綜合管理與分部門管理相結(jié)合。環(huán)保部負(fù)責(zé)全國(guó)自然保護(hù)區(qū)的綜合管理，國(guó)務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，主管有關(guān)的自然保護(hù)區(qū)。其中，國(guó)家林業(yè)局管理的自然保護(hù)區(qū)占大多數(shù)。

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