提升法官職業的吸引力，就要建立符合職業特點的法官管理體制，增加法官對自己的職業認同感

“從法官到律師，這種角色轉換讓我在與昔日的同事打交道時，有一種怪怪的感覺。”2010年，小朱從中國政法大學研究生畢業后，考入北京一個遠郊區法院做法官，還沒干滿兩年，就因為“待遇低、壓力大、發展難、榮譽感缺失”選擇了辭職，轉行做了一名律師。

“法官持續流失是近年來的一個普遍現象。”江蘇省如東縣人民法院院長婁宏春說，“以如東法院為例，從2008年起已流失22人，每年流失4～5人，大多是30歲左右的年輕人，正處于辦案‘黃金期’，他們的流失加劇了法院案多人少、辦案人員青黃不接的矛盾。”

近年來，法官流失的現象不僅在中西部地區普遍存在，東部沿海地區更為嚴重。有數據顯示，“十一五”(2006年至2010年)期間，廣東、江蘇、浙江、山東等地各級法院人員流失都超過了1000人，其中大部分是法官。

多位受訪專家認為，法官流失折射出其尷尬的職業生態環境。“要遏止這一趨勢，關鍵是建立符合職業特點的法官管理體制，提升法官對自己的職業認同感。”

對于問題的癥結所在，中央高層有清醒認識。6月初，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過了《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》(以下簡稱《意見》)和《上海市司法改革試點工作方案》(以下簡稱《方案》)。

中央司法體制改革領導小組辦公室負責人指出，完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理，都是司法體制改革的基礎性、制度性措施。經商中央有關部門和地方，決定就這4項改革，在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市先行試點，為全面推進司法改革積累經驗。

緊隨其后，7月9日，最高人民法院召開新聞發布會，通報《人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》(以下簡稱“四五改革綱要”)的總體思路和主要內容。

最高人民法院司法改革領導小組辦公室主任賀小榮通報稱，圍繞到2018年初步建成具有中國特色的社會主義審判權力運行體系這一目標，“四五改革綱要”針對八個重點領域，提出了45項改革舉措，重點歸納為8個方面的核心內容。

“司法體制改革的進一步推進，將有利于打破中國司法現有的地方保護主義格局，也有助于提升法官待遇及其職業榮譽感，進一步穩定隊伍。”上海財經大學法治與發展研究中心主任麻國安教授對《瞭望》新聞周刊記者說。

完善分類管理機制

多位受訪者認為，完善司法人員分類管理，是解決檢察官、法官流失的治本之策。

“公務員法雖然明確法官可采用單獨的序列進行管理，但是相應的配套措施至今沒有到位。”麻國安說，“這種做法的弊端顯而易見。”

賀小榮指出，長期以來，我國對法官沿用普通公務員管理模式，不能充分體現司法職業特點，也不利于把優秀人才留在審判一線。針對上述問題，“四五改革綱要”提出：要堅持以法官為中心、以服務審判工作為重心，建立分類科學、結構合理、分工明確、保障有力的法院人員管理制度。

中央司法體制改革領導小組辦公室負責人指出，司法人員分類管理，就是把法院、檢察院工作人員分為法官、檢察官，司法輔助人員，司法行政人員，對法官、檢察官實行有別于普通公務員的管理制度。

具體到法院，賀小榮在通報中稱，推進法院人員分類管理制度改革，將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，實行分類管理。與之配套的，則是拓寬審判輔助人員的來源渠道，建立審判輔助人員的正常增補機制，減少法官事務性工作負擔。

而實行司法人員分類管理的一項基礎工作，是建立法官員額制。

本刊記者采訪了解到，一些基層法院半數以上在編人員不直接從事審判工作，甘肅白銀市一個區法院非審判人員占在編人員的比例甚至達60%多，很多都是行政后勤、政工等崗位人員，而這種情況全國一些地方也很普遍。

重慶市榮昌縣人民法院民事審判第一庭庭長鐘家玉建議，“應根據各級法院的受案數、工作量設置法院隊伍人員編制，確定法官、審判輔助人員、司法行政人員的類別和職責，設置各類人員的員額比例，確定職務序列和職數，實施分類管理。”

公平、公正地選任法官，也是完善分類管理的基礎所在。

近些年來，各級法院嚴把法官“入口”，堅持逢進必考原則，當法官既要經過公務員考試又要經過司法人員考試，對確保法官質量發揮了重要作用。

但問題也仍然存在。比如說，法官逐級遴選制度不健全。一些大學生走出校門就進入最高法院當法官。而在發達國家，只有具有豐富的審判經驗，在長期考察下道德無瑕疵的法官，才能進入最高法院擔任法官，其年齡大多在50歲以上。再比如說，哪些人能夠當法官，其標準也并不清晰。

針對上述種種問題，“四五改革綱要”提出，“配合省以下法院人事統管改革，推動在省一級設立法官遴選委員會，從專業角度提出法官人選，由組織人事、紀檢監察部門在政治素養、廉潔自律等方面考察把關，人大依照法律程序任免。”“完善法官選任制度，針對不同層級的法院，設置不同的法官任職條件。初任法官首先到基層人民法院任職，上級法院法官原則上從下一級法院遴選產生。”

鐘家玉認為，總體上看，實施分類管理要注重兩個問題：一是要以審判為中心。隊伍應以法官為主體，確保法院依法獨立公正行使審判權力；二是機構設置要優化。通過人員分類管理改革，讓不同類別的人才各行其道，為整個隊伍的發展增速擴容。

“實行法官有別于普通公務員的管理制度，具有突破性的現實意義。”麻國安說。

力除“司法行政化”

一起案件審判在法院一般要走如下流程：審判員前期調查，組織開庭審理，拿出初步意見報分管副庭長，之后再報庭長、主管副院長，主管副院長認定不準的情況下再報審委會。

用遼寧省葫蘆島市中級人民法院院長杜俊峰的話講，這樣的審判環節，就是“用行政化模式解決司法問題”。

本刊記者在采訪中發現，目前，從司法領域尤其是法院系統看，存在兩大現實情況：一是案件越來越多，在一些地方甚至呈幾何級數增長；二是司法公信力不高。

從深層次原因分析，這與司法體制和工作機制不合理有關，最突出的表現就是“司法行政化”，其弊端明顯：審判權容易受到不當干預，由于行政化管理，法院和法官的獨立性均受到削弱，打招呼、定調子、地方保護等不正當干預、不正常現象屢禁不止；其次是層層審批增加了案件處理環節，延長了時間周期，導致審判效率低下；最后案件層層把關導致責權不分、追責不力。

鐘家玉建議，減少法院內設業務行政部門，弱化法院審判職能內部行政性運作，重新定位審判委員會的職能，改變目前由庭長、分管院長簽發法律文書的行政化管理模式，改變“判而不審，審而不判”的違背依法獨立行使審判權現象，從審判機制上保障法官的職務、身份獨立。

黨的十八屆三中全會《決定》中已經要求，讓審理者裁判、由裁判者負責，探索建立突出法官、檢察官主體地位的辦案責任制。

《意見》和《方案》也明確將司法責任制作為改革試點的重點內容之一。

7月9日，賀小榮通報指出，讓審理者裁判，由裁判者負責，是司法規律的客觀要求。近年來，司法機關為完善司法權力運行機制，進行了許多積極探索，也取得了一定成效，但仍存在內部層層審批，辦案權責不明等問題。針對上述問題，“四五改革綱要”將完善主審法官、合議庭辦案責任制作為關鍵環節，推動建立權責明晰、權責一致、監督有序、配套齊全的審判權力運行機制。

鐘家玉認為，強化主審法官和合議庭職責要注重根據法官的專業特長、業務水準、知識結構和審判經驗等，將法官分為刑事、民事、商事、行政等各種專業化法官，并成立專業合議庭。同時，要建立合理的裁判責任追究制，將責任追究限定在法定的程序性及違反廉政紀律等不規范司法行為上，避免簡單的以案件實體裁判的對錯作為責任追究的依據。

科學考核提升待遇

多位受訪者認為，對法官應建立科學的考核制度，并在此基礎上提升待遇，以穩定法官隊伍。

“與律師、普通公務員、國企人員等群體相比，基層法官的收入與付出呈現明顯的不平衡狀態，由于地方經濟的差距，不同省、市、縣的法官收入也呈現出很大差異。”婁宏春說。

與此形成鮮明對比的是，隨著各類案件數量劇增，基層法官卻日益呈現超負荷工作狀態。以北京為例，目前北京法院審判人員的每年人均結案數為160.2件，是全國平均水平的2.7倍，一線審判人員的工作量已接近極限。

不僅待遇低、壓力大，法官還普遍遭遇晉升“天花板”。從各地情況看，不少一線辦案法官干了幾十年，到退休時還只是個科員。“相對于黨政部門來說，法官在職務上提升的機會很少，基層法院的法官要解決副科級待遇非常困難。”婁宏春說。

“應在科學考核的基礎上，提高一線辦案法官的職級和待遇。”麻國安認為，“這有利于一線辦案法官潛心鉆研審判業務、提高審判技能，也有利于年輕有為的法律人才成長，確保法官隊伍的穩定性。”

“目前，基層法院的工作不僅要接受來自當地人大的評估考核，還要接受上級法院的考核，但有些考核內容與審判工作的性質、規律不相符。”鐘家玉說，“法院內部對法官嚴格的‘錯案’追究制，以及以案件結案率、調解率、撤訴率、當庭裁判率、上訴率、發回改判率等指標進行不科學的數字化考核不符合訴訟規律。”

在鐘家玉看來，這種簡單的考核方式勢必會導致法官為了指標而疲于應付，心生埋怨，甚至會出現為了指標的優化做出與法官中立身份不相符的言行。因此，她建議，“建立符合法官職業特點的科學合理的考核、考評機制，營造公平公開公正的工作環境，這也是當前司法體制改革的重要內容。”對法官考核應注重以下幾方面問題：

一是注重原則性和靈活性相結合。弱化數字化觀念，側重從案件審判質效，庭審駕馭、裁判文書、調研成果等諸多方面對法官進行綜合考評，反映法官的整體司法能力。

二是成立法官考評委員會。可考慮在各級法院法官考評委員會自評的基礎上，每年由不同法院法官考評委員成員組成考評小組的方式對涉及獎勵、晉升等重大事項的相關法官進行綜合考核，增強考核的客觀性和公正性。

三是借助外部評價信息。考評委員會可以采取走訪黨委、人大、紀委、基層組織、律師、當事人等有關部門和個人，全方位客觀評價法官，避免自己評價自己的弊端。

四是應加強對考核結果的運用。考核結果應成為提拔任用法官、法官等級晉升以及實施獎懲的重要依據。

新疆富蘊縣人民法院黨組書記劉青山接受本刊記者采訪時認為，應建立一種機制：不擔任領導職務的一線辦案法官，在工作表現、工作年限、工作業績考核結果符合條件的情況下，也可以得到晉升。

對此，“四五改革綱要”已經提出，“完善法官等級定期晉升機制，確保一線辦案法官即使不擔任領導職務，也可以正常晉升至較高的法官等級。”

“人財物統管”破除“司法地方化”

“目前法官職業地位保障欠缺。”在鐘家玉看來，原因之一，是部分地方政府對法院工作性質認識上存在誤區，將法院視為政府的下屬機構。同時，法院在人事、物資、財政等方面受制并依賴于地方黨委和政府，審理案件難免受到地方干預，影響了人民法院依法獨立行使審判權。

多位受訪基層法官認為，“這挫傷了法官對法律的信仰和自身職業榮譽感。”

“司法地方化是法官職業化的最大障礙，是造成法官職業地位和職業權利得不到保障的最根本原因。”鐘家玉認為，“應建立獨立、統一的司法經費保障制度，在法院組織體系、人事體制方面使法院與地方政府脫離，建立符合法官職業特點的工資標準和工資制度，進而從體制上保障法官的職業地位和職業權利。”

《意見》已經明確了試點地區省級統管的改革路徑。對人的統一管理，主要是建立法官、檢察官統一由省提名、管理并按法定程序任免的機制。對財物的統一管理，主要是建立省以下地方法院、檢察院經費由省級政府財政部門統一管理機制。經費上收省級統一管理時，要考慮各地經濟社會發展實際，使各地辦公經費、辦案經費和人員收入不低于現有水平，為辦公、辦案提供必要的物質保障。

賀小榮表示，推動省以下地方法院人財物統一管理，對于確保人民法院依法獨立公正行使審判權、確保國家法律統一正確實施，具有重要而深遠的意義。（文/《瞭望》新聞周刊記者李松毛一竹　涂銘 梁書斌 范春生）