確立環(huán)境底線 建設(shè)新型城鎮(zhèn)(零距離)

——關(guān)于積極應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化中環(huán)保挑戰(zhàn)的調(diào)研報(bào)告

環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院調(diào)研組

最近，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院圍繞如何積極應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化中的環(huán)保挑戰(zhàn)這一主題開(kāi)展了系列調(diào)研。從調(diào)研情況看，當(dāng)前一些地方城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)自然生態(tài)和資源環(huán)境造成了較大破壞，迫切需要建立嚴(yán)格的環(huán)境底線制度，對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的格局、規(guī)模和質(zhì)量進(jìn)行合理引導(dǎo)和管控，確保城鎮(zhèn)化發(fā)展真正新型、綠色、健康。

我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨較大環(huán)保壓力

我國(guó)資源短缺、環(huán)境脆弱，城鎮(zhèn)人口產(chǎn)業(yè)集中、環(huán)境矛盾尖銳，多年來(lái)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展積累了不少環(huán)境問(wèn)題。若不提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，勢(shì)必沖擊環(huán)境底線，帶來(lái)更大的環(huán)保壓力。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前一些地區(qū)仍將城鎮(zhèn)擴(kuò)張、新城新區(qū)建設(shè)和土地資源大面積開(kāi)發(fā)作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要途徑，大拆大建、削山填湖，不斷蠶食生態(tài)空間。不少高風(fēng)險(xiǎn)的化工園區(qū)、污染企業(yè)布置在城鎮(zhèn)風(fēng)道和水源上游，對(duì)當(dāng)?shù)卮髿狻嬎⒕幼“踩斐赏{。為此，需要進(jìn)一步明確：城鎮(zhèn)山水結(jié)構(gòu)、風(fēng)道河流、生態(tài)系統(tǒng)是大自然演化的結(jié)果，實(shí)施符合環(huán)境系統(tǒng)發(fā)展規(guī)律的空間環(huán)境管控是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的第一條底線；環(huán)境資源是稀缺資源，環(huán)境承載能力不能無(wú)限透支，確立環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用閾值是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的第二條底線；健康安全的環(huán)境質(zhì)量和優(yōu)質(zhì)的環(huán)境公共服務(wù)是人們健康幸福生活的基礎(chǔ)，這是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的第三條底線。

建立嚴(yán)格的空間環(huán)境管控制度

尊重自然山水格局，建立嚴(yán)格的空間環(huán)境管控制度，形成人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土開(kāi)發(fā)格局和城鎮(zhèn)格局，是優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展格局的必要手段。城鎮(zhèn)化發(fā)展必須尊重自然環(huán)境、尊重自然規(guī)律，規(guī)劃發(fā)展的城鎮(zhèn)體系要適應(yīng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境格局。例如，湖北省宜昌市自然地形呈喇叭口狀，風(fēng)往西吹，水往東流；福建省福州城區(qū)外的閩江口是城市的主要風(fēng)道，簡(jiǎn)單的東部開(kāi)發(fā)或者西部開(kāi)發(fā)布局都不利于城市環(huán)境保護(hù)；廣東省廣州市南沙是珠三角城市群的幾何中心和大氣敏感區(qū)，應(yīng)從區(qū)域環(huán)境安全角度考慮城市發(fā)展布局。這些都需要利用精細(xì)化的規(guī)劃評(píng)估模擬技術(shù)，對(duì)重要的紅線空間區(qū)域?qū)嵤?qiáng)制性保護(hù)，形成有利于污染物擴(kuò)散、空氣質(zhì)量改善的城市和產(chǎn)業(yè)布局。

實(shí)踐證明，基于區(qū)域性環(huán)境安全考慮實(shí)施空間環(huán)境管控，可以事半功倍，從源頭減少環(huán)境破壞。環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院研究編制的《珠三角區(qū)環(huán)保規(guī)劃綱要(2004—2020年)》，將12.13%的地區(qū)劃分為紅線區(qū)域嚴(yán)格保護(hù)，識(shí)別了一批大氣環(huán)境敏感區(qū)并限制大氣污染項(xiàng)目布局。這是我國(guó)空間環(huán)境管控的最早實(shí)踐。規(guī)劃實(shí)施10年來(lái)，禁止了燃煤電廠新建，否決了石油煉化等大氣污染項(xiàng)目在南沙的布局，有效降低了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

確立環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用的底線

確立環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用底線，遏制對(duì)大自然無(wú)限制的索取，是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。當(dāng)前，一些地方對(duì)環(huán)境資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、低效利用，透支了城鎮(zhèn)化發(fā)展的元?dú)狻Ｒ恍┧Y源短缺地區(qū)卻以高耗水的農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，爭(zhēng)上煤化工項(xiàng)目；一些大氣污染嚴(yán)重的地區(qū)，仍在發(fā)展煤炭、冶金項(xiàng)目；部分城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境容量及其分布特征極不協(xié)調(diào)，污染物排放和能源資源消耗長(zhǎng)期超負(fù)荷，亟待實(shí)施環(huán)境承載力危機(jī)管理。

城鎮(zhèn)化不能處處瞄準(zhǔn)超常規(guī)發(fā)展，處處建設(shè)中心城市，無(wú)節(jié)制地消耗能源資源、排放污染物，而要切切實(shí)實(shí)以環(huán)境資源承載力為基礎(chǔ)，認(rèn)認(rèn)真真分析買不來(lái)的“環(huán)境家底”，確立環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用底線，建立最大允許土地開(kāi)發(fā)比例、最大水資源開(kāi)發(fā)利用總量、環(huán)境容量承載率、污染物排放總量、煤炭消費(fèi)總量、機(jī)動(dòng)車保有總量等一系列閾值，加大治污減排力度，提高環(huán)境資源利用效率，改善環(huán)境系統(tǒng)交換條件，使城鎮(zhèn)化速度、規(guī)模與區(qū)域環(huán)境資源承載力相匹配。

守住環(huán)境質(zhì)量健康安全的底線

守住環(huán)境質(zhì)量健康安全的底線，努力提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，是新型城鎮(zhèn)化的標(biāo)志之一。城鎮(zhèn)承擔(dān)著維護(hù)區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境安全的功能，但一些地方忽視或者沒(méi)有明確城鎮(zhèn)的環(huán)境功能，環(huán)境保護(hù)要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)讓步，通過(guò)犧牲環(huán)境來(lái)?yè)Q取一時(shí)增長(zhǎng)，造成了較為嚴(yán)重的后遺癥。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量改善滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展和人民需求的提升，灰霾天氣、黑臭水體、污染場(chǎng)地等影響了人們的健康和生活品質(zhì)。部分城鎮(zhèn)空氣質(zhì)量較差，灰霾已經(jīng)成為常態(tài)；部分城鎮(zhèn)集中飲用水源不達(dá)標(biāo)，城鎮(zhèn)河流一度成為下水道、垃圾河。

新型城鎮(zhèn)化必須將環(huán)境質(zhì)量安全保障作為必要條件，健康安全的環(huán)境質(zhì)量和公平共享的環(huán)境公共服務(wù)是新型城鎮(zhèn)化的題中應(yīng)有之義。應(yīng)以人群健康和生態(tài)平衡為基準(zhǔn)，確立生態(tài)環(huán)境質(zhì)量底線，將提供清潔的空氣、安全的飲水、健康的環(huán)境等作為政府必須履行的職責(zé)，強(qiáng)化保障措施，加大供給力度，讓人們看到政府的努力，給人們以明確的預(yù)期。

(執(zhí)筆：吳舜澤 洪亞雄 萬(wàn) 軍）