《中國經濟周刊》 記者 姚冬琴｜北京報道

7月2日的國務院常務會議上，聽取審計相關情況匯報后，李克強總理翻著手中的材料問：“這里面‘點’了一些部門的名字，有人要‘申訴’嗎？”

被“點名”的幾個部委的負責人紛紛表示“認賬”，要反思審計查出的問題，并表示堅決整改的決心。

“這次的審計結果，有些是新問題，但大部分都是老毛病，像‘牛皮癬’一樣‘屢審屢犯’。這極大地損害了政府的公信力。”李克強總理要求，要著力構建長效機制，用改革的辦法解決前進中的問題，克服屢審屢犯的“牛皮癬”。

這并不是總理第一次談及“牛皮癬”問題。就在今年3月，他在國務院常務會議上說，“對政府性樓堂館所這個屢治屢犯的‘牛皮癬’，必須要加大整治力度，堅決查處，絕不手軟！”

今年對部委審計的一項重要內容，就是對中央“八項規定”、國務院“約法三章”落實情況的檢查。

從審計署對38個中央部門單位的審計結果來看，八成部門“三公”經費管理使用違規；絕大多數部門存在違規支出會議費問題；樓堂館所仍有違規建設。

《中國經濟周刊》通過對近5年來審計報告中對國務院組成部門的審計結果進行梳理發現，公費出國（境）管理不嚴格、經費使用不合規，超編制、超標準配備公務用車，超預算、超標準列支公務接待費，超標準、超范圍支出會議費，依托行政資源不當牟利，多申領財政資金，挪用或套取財政資金，私存私放資金設立“小金庫”，政府采購制度執行不嚴格，違規建設樓堂館所或超標準占用辦公用房等問題，“屢審屢犯”情形嚴重，堪稱“牛皮癬”。

比如，今年被審計署指出違規列支出國費用的工信部、財政部、商務部、文化部等四個部門，在上一年度審計中都曾因同樣問題被點名；今年被指出未嚴格執行政府采購制度的工信部、水利部、外交部、教育部、國土資源部、衛計委等六部門，往年也都曾因同樣問題被點過名。

客觀地說，一些部門所屬單位違規問題比較突出，成為審計出的“重災區”。

中央財經大學財經研究院院長王雍君告訴《中國經濟周刊》，“審計報告反映的問題，涉及到深層次的制度改革，最根本的一點就是財政制度。”財政制度改革的焦點首先是預算制度，其次是政府間財政體制，另外還有財務管理制度。“財務管理制度，其核心就是財務控制，對每一筆公款進行全程的、逐筆的、實時的監管。目前，這一套財務控制體系基本還沒有建立起來。這就給了行政部門很多的機會，去違規和腐敗。”

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部委十大“牛皮癬”

1.公費出國（境）管理不嚴格、經費使用不合規

《國務院關于2013年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》（下稱《2013年度審計工作報告》）指出，在公費出國（境）方面主要存在四類問題，而這些問題在以往年度也曾屢次被點名。

其一，違規組織“雙跨”(跨地區、跨部門)出國考察。比如，2013年，科技部違規組織“雙跨”出國（境）團組1個，且超出規定人數26人。

其二，擅自更改行程、延長境外停留時間。比如，國土資源部所屬中國地質調查局“美國和加拿大開展頁巖氣技術考察團”2013年1月改變在美行程，前往拉斯維加斯停留3天，回國后報稱當時在加拿大考察。

其三，違規列支出國費用。《2013年度審計工作報告》指出，14個部門本級和54個所屬單位超標準、超預算或超范圍列支出國（境）費用3229.53萬元。

具體來看，在國務院組成部門中，2013年，工信部11個出國（境）團組住宿費超標準列支30.19萬元；財政部3個出國（境）團組超標準列支18.42萬元；商務部6個團組超標準列支出國（境）費用12.16萬元；文化部4個團組超標準列支出國（境）經費7.86萬元。而這四個部門在上一年度審計中，也都因為違規列支出國費用而被點名。

其四，轉嫁出國（境）費用。早在2008年，財政部等五部門聯合出臺的《加強黨政干部因公出國(境)經費管理暫行辦法》就明文規定，各級黨政機關不得接受或變相接受企事業單位資助，或向同級機關、下級機關和下屬單位攤派、轉嫁費用。但梳理近年來的審計結果發現，轉嫁出國（境）費用的現象未能杜絕，依然普遍存在。《2013年度審計工作報告》指出，9個部門本級和14個所屬單位由企事業單位承擔出國（境）費用1568.75萬元。

在國務院組成部門中，2011年至2013年，原衛生部出國費413.35萬元由所屬單位承擔。2013年，發改委接受24家單位資助33人次出國（境）費用共計157.03萬元；水利部及所屬單位向下屬單位轉嫁16人次出國費用61.52萬元；住建部3個出國團組4人次出國費用13.35萬元，由所屬單位和外單位承擔；交通運輸部向所屬規劃研究院轉嫁因公出國（境）費3.38萬元；科技部7人次（共68天）出國（境）費用由部外單位承擔。

2.公務用車配備超編制、超標準

與公費出國一樣，公務用車也一直是公眾關注的焦點。今年7月16日，《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》和《中央和國家機關公務用車制度改革方案》發布，規定取消一般公務用車，普通公務出行實行社會化提供并適度補貼交通費用。

從歷年審計結果來看，超編制、超標準配備公務用車一直是個難以杜絕的問題。《2013年度審計工作報告》指出，14個部門本級和13個所屬單位公務用車配備超編制289輛、超標準123輛。在國務院組成部門中，截至2013年底，發改委及所屬離退休干部局超編制配備公務用車21輛；科技部超出國管局核定的編制配備公務用車11輛；國土資源部所屬中國地質調查局等14家單位以租賃形式配置公務用車44輛，超編26輛；交通運輸部及所屬海事局超編制配備公務用車41輛。

除了超編制、超標準配備公務用車，審計還揭露出有關部門占用下屬單位和其他單位車輛的問題。比如，2013年，公安部及所屬部門占用本系統或其他單位車輛18輛；水利部長江水利委員會駐北京聯絡處和中國水利水電科學研究院（下稱“水利部水科院”）占用企事業單位車輛13輛；衛計委所屬國家食品安全風險評估中心使用外單位汽車2輛。此外，原衛生部國際合作司2006年以來長期占用下屬單位汽車1輛；所屬衛生部人才交流服務中心2010年以來無償使用下屬單位汽車3輛。

3.超預算、超標準列支公務接待費

與轉嫁出國費用類似，公務接待費也被有些部門轉嫁給下屬單位。比如，2012年至2013年，國土資源部所屬地科院向下屬單位轉嫁公務接待費18.51萬元。

此外，審計結果還顯示，超預算、超標準列支公務接待費的情況也在不少部門存在。比如，2013年，發改委所屬經濟體制與管理研究所超預算支出公務接待費93.13萬元；交通運輸部所屬規劃院超預算支出公務接待費 61.56萬元；公安部所屬單位超預算支出公務接待費35.4萬元；科技部超標準列支外賓接待費7.23萬元。

4.超標準、超范圍支出會議費，計劃外召開會議

梳理歷年審計結果，在會議費用方面，存在以下重點問題：

其一，超標準、超范圍支出會議費。比如，2013年，發改委有1個國際會議超標準支出會議費163.9萬元；文化部16個會議超標準列支會議費197.77萬元。

其二，在非定點飯店召開會議。比如，2013年，交通運輸部在非定點飯店召開會議114個（43個在五星級酒店）、民政部在非定點飯店召開會議15個（1個在五星級酒店）。

其三，轉嫁、攤派會議費。比如衛計委有關司局2012年和2013年有3次會議由其所屬醫管所具體承辦，會議費99.85萬元均由醫藥企業贊助；2012年，所屬醫管所召開研討會支出28.46萬元全部由醫藥企業贊助。發改委2013年也有5個會議向地方發展改革部門和企業轉嫁費用52.02萬元。

其四，計劃外召開會議。比如，2013年，交通運輸部有13個三類會議[指黨中央和國務院各部委、各直屬機構，最高法，最高檢，各人民團體及其所屬內設機構召開的，要求省、自治區、直轄市、計劃單列市有關廳(局)或本系統機構有關人員參加的會議]未列入計劃。

計劃外召開會議的情況在上一年度更為嚴重。審計發現，2012年有31個部門計劃外召開三類及以上會議1129個。其中，僅人社部就計劃外召開250個三類會議。也就是說，幾乎平均每個工作日都要召開一場計劃外的會議。

5.依托行政資源不當牟利

《2013年度審計工作報告》指出，一些中央部門主管的社會組織和所屬單位依托行政資源不當牟利。至2013年底，衛計委、國土資源部、住建部等13個部門主管的35個社會組織和61個所屬事業單位利用所在部門影響，采取違規收費、未經批準開展評比達標、有償提供信息等方式取得收入共計29.75億元。

具體來看國務院組成部門，有衛計委、住建部、水利部、財政部、國土資源部、發改委、民政部、工信部、交通運輸部等部門因此被點名，涉及金額最高達8.2億元（詳見表1）。

這一問題也并非今年才出現。比如，住建部也曾因2010年至2012年所屬單位在承辦某獎項時違規向參評單位收費而被點名。

6.通過虛報人數、重復申報項目等方式多申領財政資金

梳理歷年審計結果發現，部委多申領財政資金的方式主要有虛報人數、重復申報項目等。

虛報人數的例子有：2013年，發改委所屬宏觀經濟研究院、經濟研究所等6家單位多列報人員24名多申領人員經費預算。科技部在編制2013年預算時，所屬中國科學技術信息研究所多報188人，多申領財政資金711.69萬元。國土資源部所屬的5家單位虛報實有人數，多申領人員經費114.43萬元。

重復申報的例子有：2010至2012年，農業部所屬黑龍江省農墾總局閆家崗農場、八五九農場以重復申報方式，多申領中央財政資金1555萬元。2011年，國土資源部和所屬信息中心分別在“國土資源部信息化運行與維護”等項目中重復申報網絡租用費等，多獲財政撥款預算共165.2萬元。

此外，國土資源部還在2010年、2011年連續兩年為經費自理的中國土地礦產法律事務中心申報或安排支出預算。

審計署今年披露的部委及所屬單位不當牟利情況(表1)

7.挪用或套取財政資金

2013年度《審計工作報告》指出，文化部和水利部水科院、發改委能源研究所等部門單位挪用或套取財政資金等1.04億元，其中3433萬元用于違規購買購物卡、禮品或發放勞務費等。其中，公安部被發現其所屬物證鑒定中心將防洪工程項目資金643萬元挪用于其他工程項目。

在挪用財政發放津補貼方面，以往年度的《審計工作報告》就曾指出，2012年度，10個部門本級和21個所屬單位套取或挪用1.15億元，用于發放津補貼、修建辦公樓等。2011年度，商務部等3個部門本級及工信部中國軟件評測中心等42個部門所屬單位違規轉移套取資金1.57億元，其中2884.1萬元用于發放補貼。

8.私存私放資金設立“小金庫”

2009年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深入開展“小金庫”治理工作的意見》，決定在全國范圍內深入開展“小金庫”治理工作。

所謂“小金庫”，1995年《財政部、審計署、中國人民銀行關于清理檢查“小金庫”的具體規定》指出，“凡違反國家財經法規及其他有關規定，侵占、截留單位收入和應上繳收入，且未列入本單位財務部門賬內或未納入預算管理，私存私放的各項資金均屬‘小金庫’”。

近年來，審計署著重對“小金庫”問題進行審計。但今年的審計結果顯示，私存私放資金設立“小金庫”的問題仍然存在。2013年度《審計工作報告》指出，衛計委和住建部中國建筑文化中心、國土資源部中國地質科學院礦產資源研究所等34個所屬單位采取轉移收入或虛列支出等方式，賬外設立“小金庫”1.94億元。

其中包括，2011年至2013年，衛計委所屬宣教中心、醫管所等5家單位采用虛假合同、虛假發票報銷等方式套取資金設立“小金庫”665.15萬元。至2013年底，所屬醫管所、中國健康教育中心等6家單位2011年以來取得的收入有3234.03萬元未納入本單位法定賬簿核算。

對收入未納入法定賬簿核算、私設“小金庫”問題，審計署要求全面清理，歸還有關資金，調整會計賬目和決算（草案），并追究有關人員責任。審計公告表示，在發現問題后許多部門已經或者正在進行整改。

9.政府采購制度執行不嚴格

從審計結果可以看出，有關部門在政府采購制度執行上不夠嚴格。工信部、水利部、外交部、教育部、國土資源部、衛計委等部門均因此被審計署點名（詳見表2）。其中，金額最高的是，2013年，工信部所屬應急中心未編報政府采購預算實施采購2.36億元。

政府采購制度執行不嚴格，在往年審計中也頻繁出現，有些部門還屢次犯錯。以工信部為例，去年對其審計就發現，2012年，工信部和所屬2家單位未按規定編制政府采購預算，實施軟件和設備采購等實際支出885.85萬元。

不僅工信部，在今年審計時被指出政府采購制度執行不嚴格的上述六部門，往年都曾因同樣問題被點過名（其中，衛計委的前身衛生部和人口計生委去年都因未按規定執行政府集中采購被點名）。

審計署今年披露的部委及所屬單位政府采購違規情況(表2)

10.違規建設樓堂館所或超標準占用辦公用房

近年來，中央幾次發文要求嚴格控制黨政機關辦公樓等樓堂館所建設。2007年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發《關于進一步嚴格控制黨政機關辦公樓等樓堂館所建設問題的通知》，要求所有新建、擴建、遷建、購置、裝修改造黨政機關辦公樓項目，必須嚴格履行審批程序。

通知還強調，今后一律不再審批黨政機關新建、改擴建包括培訓中心在內的各類具有住宿、會議、餐飲等接待功能的設施或場所建設項目，也不得安排財政性資金用于部門、地方所屬的現有這類設施或場所的維修改造。

去年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于黨政機關停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》，要求自通知印發之日起，5年內，各級黨政機關一律不得以任何形式和理由新建樓堂館所。各級黨政機關不得以任何理由安排財政資金用于包括培訓中心在內的各類具有住宿、會議、餐飲等接待功能的設施或場所的維修改造。

但違規建設樓堂館所亦是往年審計署曝光的常見問題。據審計署曝光，2011年，農業部所屬黑龍江省農墾總局違規超標準批復黑龍江墾區公安局公安綜合業務用房項目，涉及資金8431萬元；2009年和2011年，黑龍江省農墾總局紅興隆管理局違規建設具有住宿、餐飲功能的接待中心和農業科研中心項目，涉及資金1.22億元。

去年審計結果還顯示，截至2012年底，經水利部批準，所屬水利學會購置的使用面積為432平方米的技術檔案室中，僅有148平方米用于檔案管理，其余284平方米均轉作辦公用房。國家民委所屬民族歌舞團業務樓改擴建工程擅自增加建設面積9848平方米，超概算約1.26億元。