捂不住的地方債

監管加壓地方債已漸上“正途”，但是，需警惕局部“彎道下坡”險象環生，還債壓力帶來的三大動向暗流涌動

位于內蒙古自治區西北部邊境的烏拉特后旗，2004年實施旗政府所在地搬遷。10年來，一座漂亮的草原新城拔地而起，擺脫了原來蝸居在山溝里交通不便、缺乏用水的局面。但是，搬遷也形成了大量的政府債務。

接受《瞭望》新聞周刊采訪時，內蒙古烏拉特后旗黨委書記杜占貴說：“如果不是礦業經濟下滑，我們的債務可能已經靠自己的財力消化完了。”而近兩年的經濟下行，讓這個以銅、鐵礦采掘業為主的地方財政大幅減收，還債變得遙遙無期。

記者在東、中、西部十個省、市、自治區采訪發現，因收入增速下降、發展方式轉變緩慢，一些地區債務問題已經開始凸顯。

舉債發展在推動我國經濟社會進步、加快基礎設施建設和改善民生方面發揮著重要作用，地方債務規模增速在一系列新措施下有所放緩，地方債管理亦日趨規范。

但是，伴隨土地及房地產市場的陡然降溫，過去借債發展、靠賣地還債的粗放發展模式難以為繼，有的地方的債務風險迅速積聚。因債務進入集中還款期，有的地區對土地更為依賴，逆市場形勢加速賣地步伐；銀行等金融部門因擔憂地方債風險對政府貸款往往“明松暗緊”，使得有的地方“腹背受敵”。地方債危局，對健康發展、政府信用、社會穩定等都構成壓力。

舉債發展利弊共顯

“發展型舉債”是我國地方債務區別于國外政府性債務的一個顯著特點，國家審計署財政審計司四處處長雷達認為，不同于“消費型舉債”，我國的地方債在積聚風險的同時，也支撐了當前和未來的發展，為防范風險筑起牢固的“防洪堤”。

本刊記者在多地采訪時發現，舉債發展克服了一些地區可支配財力不足、事權與支出責任不對等的約束，促動了城市發展。

雷達說，我國土地收儲涉及的政府性債務約1.6萬億元，對全國34個重點城市的審計表明，這些城市舉債收儲的土地超過16萬公頃，即使充分考慮土地價格波動、下降的因素，這些土地也可消化地方債可能形成的壞賬。

客觀來看，地方債推動了各地城市面貌的根本改觀。審計表明，市政建設是地方債的最大投向，截至2013年6月末，在地方政府負有償還責任的10.88萬億元債務中，有3.8萬億元用于市政建設。本刊記者采訪看到，不少城市因此舊貌換新顏，舉債建設使城市的功能更完善、出行更方便、環境更優美、生活更舒適。

地方債在“保基本、兜底線”方面發揮了重要作用。在一些財政實力弱的地區，群眾迫切的現實需求不容政府“量力而行”，而窘迫的財政又不容政府“盡力而為”，面對兩難，舉債建設帶來了群眾盼望已久的住房、醫療、教育等設施改善，較大程度推進了地區之間公共服務均等化。審計表明，我國用于保障房建設的地方債，在地方債支出中名列第三位，僅次于城市建設和土地收儲，總量約6800億元。

按照國務院要求，審計署2013年組織對全國政府性債務情況進行了全面審計，并得出“總體可控、局部風險”的基本判斷。在此基礎上，陸續推出一系列“開正門、堵偏門”的地方債管理新舉措，這些措施與財政、貨幣、土地和信貸等政策相配合，收效明顯。

今年以來，國家審計署跟蹤審計了2013年6月底以來地方政府性債務的變化情況。從審計情況看，財政部等部門和相關地方加強了債務統計、對賬及風險分析預警等工作，中央和地方政府推出的一系列規范地方政府舉債的措施正在顯效，地方政府性債務增長有所放緩。2013年6月底至今年3月底，審計的9個省本級和9個市本級政府性債務余額增長3.79%，比2013年前6個月平均增速下降7個百分點。

但同時，地方政府舉債方式不規范、借新還舊的數額較大等問題仍比較突出：

局部地區的風險較大。雷達說，地方債風險雖總體可控，但由于全國財政收入不可能打通使用，并不排除有相當一部分地區有風險。另外，部分省本級債務借新還舊數額較大。2013年6月底至今年3月底，9個省本級為償還到期債務舉借新債579.31億元，但仍有8.21億元逾期未還。

地方政府債務舉借和使用不規范的現象仍存，“多頭舉債”、舉債方式泛濫日益推高了融資成本。目前，地方債涉及的債務主體超過15萬家，銀行、信托、BT、證券、保險、融資租賃、拖欠工程款、集資等方式“百花齊放”，其中信托、BT等方式的融資成本達到20%左右。

經過審計，地方債“底數不清”得到解決，但一些債權人認為，地方債規模存在瞞報。

西部某省一位建筑商告訴本刊記者，政府在審計的過程中“搗鬼”，讓一些已完工的工程不上賬，也進不了審計視野。他承攬的一個市政道路工程，2011年8月完工通車，總價是1400萬元，工程完工以后，審計局委托的審計師事務所不給出審計報告，也就上不了財政的賬。在這種情況下，在財政局的賬上，政府給工程的預付款，體現為企業對政府的欠款，政府由債務人變成了債權人。他說，此類現象在當地十分普遍。

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