一位家庭農場主在澆地

為了鼓勵農業新型經營主體發展，近年來，國家和地方開始對其進行財政補貼。在重慶，補貼標準按經營規模分為每畝160元、230元兩檔。但在基層操作中，不少散戶變身“田老板”，種糧大戶要向其“返還”部分補貼款，一些區縣大戶實得補貼每畝在90元左右，個別地方甚至不到10元。

類似現象反映出新的惠農政策落地“最后一公里”的困惑，即一些政府強農、惠農舉措本來具有較強的指向性，但在農村內部復雜利益關系、農地權利關系面前，效果大打折扣。隨著國家對新型農業主體扶持力度進一步加強，如何提高惠農政策的貼近性、針對性、有效性，是擺在決策者面前的重要課題。

如不返還補貼，就要收回土地

為穩定糧食生產，降低成本上漲對大戶種糧造成的不利影響，重慶規定種糧面積在50畝～100畝的大戶，每畝可獲補貼160元；面積在100畝以上的，每畝補貼230元。不過這項惠農政策落實時遭遇了困惑。

記者最近在重慶梁平、墊江、忠縣等地采訪發現，種糧大戶大多都要面對散戶“補貼分利”的要求，轉出土地的農民雖不種糧，卻也要求比照其他種糧農民所能享受的農資補貼、糧食直補等，分享大戶補貼資金。

“新惠農政策實施的效果，既取決于政府資金投入的力度和范圍，又受到農民之間利益關系和農地權利關系的影響。例如，在土地流轉中，雖然土地使用、經營權轉給了大戶，但散戶農民依然保有土地承包權，在目前農村契約約束力不強的大背景下，如果大戶不能滿足散戶的利益訴求，散戶就很可能收回土地。”墊江縣農委副主任劉寶凡說，政府要求“誰種糧誰得補貼”，基層落實難度很大。在土地流轉過程中，轉入土地的大戶和散戶之間實際上存在著利益博弈，大戶要租到土地，通常要以返還部分補貼資金為前提。

在墊江縣新民鎮凌云村，種糧大戶潘治才去年流轉土地103畝，按照每畝230元標準，能得補貼2.3萬多元。“我實際能拿到手的也就1.6萬元，其余的錢都要‘返還’給轉給我土地的農戶。”潘治才說，這些農民雖然自己不種地了，但一樣要求享受補貼，如果不給錢，就不流轉地。

記者在重慶農區對30多個種糧大戶走訪發現，近七成大戶土地流轉面積在50畝～100畝，政府補貼扣除散戶分利后，大戶實際到手的補貼款一般只有四五千元，有的地方甚至出現“散戶拿補貼大頭，大戶所剩無幾”的情況。

各地種糧大戶反映，現在不少農民將補貼資金看做是政府普惠性福利，而不是國家鼓勵糧食生產的專項資金，覺得補貼款就應該有自己的一份。再加上一些地方土地流轉不規范，有的是口頭協議，有的沒簽正式合同，轉出土地的農民相對強勢，如果不返還補貼，就要收回土地。

大戶種糧積極性受影響

近年來，隨著土地流轉租金、勞動力、農業生產資料等成本上漲，糧食生產效益總體偏低。對重慶不少農業大戶而言，種糧就像“走鋼絲”，時常踩著盈虧平衡點，政府的大戶補貼對于增加效益就顯得尤為重要。而補貼難到位的現實，在一定程度上挫傷了大戶種糧的積極性。

在梁平縣仁賢鎮仁賢村，流轉240畝土地種糧的大戶胡永剛原本很有信心：按照畝均1000斤稻谷產量、每斤1.3元市場價計算，種糧一年毛收入有30多萬元。扣除每畝1200多元租地、種植成本，再加每畝230元的大戶補貼，一年下來純收入能超過6萬元。這個收入，比外出務工高，還能就近照顧老人、小孩，也算有吸引力。

但現實的經營賬單是：胡永剛每畝補貼實際到手僅80元，一年到頭忙下來，攏共賺不到2.5萬元，平均月收入2000元左右，不如外出打工。

梁平縣農委種子站站長譚國生說，最近幾年大戶種糧效益總體不高，主要有兩個原因，一是土地流轉費逐年提高，平均每畝在500元～600元，扣除生產成本，基本無錢可賺；二是大戶補貼難以完全落到大戶頭上，政府種糧鼓勵政策扶持作用有限。從重慶全市的情況來看，近年來大戶種糧面積維持在25萬畝至30萬畝，經營戶數1500戶～2000戶，種糧畝均純收益僅一兩百元。

對于胡永剛而言，目前種地就面臨“進退兩難”：不能足額拿到大戶補貼，繼續種無利可圖；如果放棄，此前耗資10多萬元購買旋耕機、抽水機等設備，就相當于打了水漂，損失也很大。

不少基層干部和農民認為，目前國家對土地流轉、大戶種糧支持力度越來越大，但一種現象必須引起重視，即伴隨著農村土地加速流轉，農地承包權、經營使用權分置，如果不能有效協調好轉出土地的散戶與轉入土地的大戶之間的利益關系，會產生很多矛盾。隨著政府惠農政策不斷強化、含金量越來越高，不種地的散戶“分利”的訴求也會愈加強烈，影響相關惠農政策的實際落地效果。

提高惠農政策有效性、針對性

記者在采訪中發現，面對大戶補貼落地難問題，如果單對這項政策本身進行調整，如提高補貼等，既是增加財政負擔，實施效果也不見得好。重慶市農委糧油處處長袁德勝說：“我們也曾考慮過提高大戶補貼標準，但考慮到大戶和散戶的既有利益分配格局在短期內無法改變，資金盤子越大，散戶要求‘分利’的資金可能越多，對大戶的補貼效果還是不明顯，只好算了。”

在不少基層干部看來，惠農扶持可選擇的政策種類很多，施展空間較大，要暢通惠農政策“最后一公里”，破題之道就是：一方面使目前在基層實施效果較差、引發矛盾較多的政策逐步退出，或縮小扶持規模；另一方面加大針對性強、落地效果好的政策舉措的實施力度，最終形成政策相互“補臺”的局面。

以對種糧大戶的扶持為例，可通過大宗糧食政策性保險補貼、土地流轉補貼等方式直接幫扶；在國家層面，加快探索推行農產品目標價格政策，穩定大戶種糧預期，保障其收益，達到穩定糧食生產的目的。

同時，業內人士認為，國家還應在強農惠農大環境的營造上多下工夫，逐步形成對“三農”的總體扶持框架，在農業補貼、農村金融、農業基礎設施建設、農產品價格調控、農業社會化服務扶持等方面，形成完整的政策體系，綜合施策，彌補單一扶持政策的局限性，徹底破解惠農政策落地“最后一公里”的困惑。(記者 李松)