“做飯財政”沒實現“吃飯財政”難維持

地方政府舉債招商未必有好果子吃

內蒙古一個貧困縣政府負債規模已達20億元，但下血本引進的項目財政貢獻卻微乎其微。當地有官員嘆息“‘做飯財政’沒實現‘吃飯財政’難維持。”

《經濟參考報》記者近日在內蒙古、安徽、湖南、湖北等地采訪發現，為擺脫可支配財力不足、事權與支出責任不對等的約束，實現發展、環保等重重目標，舉債度日已成為各級地方政府的常態。除了發展之需，還有一些地方罔顧財力，盲目建設政績工程，導致債務積累越來越多。難以遏制的舉債沖動之下，地方財政承受著巨大壓力。

貼錢招商外表風光內心恐慌

記者發現，各地發展模式大同小異：地方政府基本是“白手起家”，征地拆遷、道路、水電氣管網等基礎設施建設，靠地方融資平臺以財政信用、土地或項目抵押舉債來解決。

負債完善基礎設施，大規模招商引資，近年來在各地催生了一派繁榮景象。

位于遼河入海口右岸的盤錦市遼東灣新區，很多地方前些年還是蘆葦荒灘。近年來，當地加快建設公路、鐵路、橋梁、污水處理等公共基礎設施，石化、精細化工、新材料、現代物流等新入駐企業很多，相關產業發展很快。

遼東灣新區管委會公布的資料顯示，為了進一步完善基礎設施，今年新區計劃投資41.92億元，建設景觀綠化、生活給水、工業給水、供熱和燃氣等五大公共設施。新區金融工作局負責人介紹，建設資金主要依靠政府性融資，其中銀行貸款和信托類融資占比分別約為30%和70%。

湖南一個大型工業園區負責人告訴《經濟參考報》記者，各地發展產業舉債來源復雜、成本高昂：既有年息6%左右的政策性銀行貸款、年息8%至10%左右商業銀行貸款，也有年息13%左右信托機構借款；而面向社會融資方面，則有承包基礎設施工程的基建商墊資，還有園區要求承擔基建任務的企業向園區打入工程總造價50%的資金作為“誠意金”，園區每年按照12%左右利率支付利息，項目建成后分三年償還；還有面向拆遷戶或單位干部職工等特定對象的“定向融資”，借用征拆款等民間資金，按照12%左右年利率付息。

花大價錢建設的公共基礎設施，一些地方政府提供給項目時卻十分“慷慨”。

湘南一個大型工業集中區管委會負責人介紹，園區融資約30億元建設三通一平和標準廠房。直接建設成本每平方米2000元的廠房，月租金掛牌價只有每平方米10元“犧牲眼前利益，指望將來靠稅收來彌補”。

中部一個地級市副市長給《經濟參考報》記者講述了一個項目引進的“痛苦”決策經歷：國內一家大型企業決定在當地建設一個加工生豬、家禽的特大型肉聯廠。對于這個魚米之鄉來說，該項目無疑是雪中送炭。但投資方要求“零地價”且政府出資建設部分生產設施“反復討論市里共識是三句話：條件實在苛刻，機遇確實難得，下定決心搞得！”他說。

然而，記者發現，受經濟周期性調整影響，地方政府花大價錢引進的很多項目稅收遠未達預期，財政面臨著巨大壓力。

在中部一個經濟發達縣主干道邊，坐落著國內一家著名企業產業園。這個項目地幾百畝，縣政府曾為此投入了大量公共資源。建設之初，企業方面表示將投入200億元，地方政府預估，項目2013年投產后當期就能形成每年10億元的稅收。但如今每年稅收貢獻不過1億元左右，很多當地人認為“政府栽了跟頭”。

有的城市還在搞倒貼。2011年至2013年，中部一個地級市直接補貼當地一家上市公司，補貼額從幾千萬元增長到近2億元。這家公司靠著政府補貼，連年逃脫了“ST”命運。

發債治污環境債暗藏“走偏”隱患

很多地方政府通過發行污染治理專項債券和向金融機構貸款等方式，加大生態文明建設力度。但“舉債治污”在改善環境的同時，也暗藏在政績、效益、環境三種取向間“走偏”的隱患。

位于湘江上游的湖南省郴州市，地下蘊藏著豐富的鎢錫鉛鋅等礦產資源，百年開發后，重金屬污染問題突出。

如今，郴州一片曾被礦毒和污水嚴重污染的土地，被改造成了西河濕地公園。隨著污染企業被關停，厚厚的重金屬尾砂堆場得到安全處理，花葉芒、蘆葦、荷花、風車草等構筑的生態壩凈化水質，西河濕地公園及周邊變成了風景如畫、生態宜居的新城區。蘇仙區一位副區長介紹，隨著生態環境明顯改善，西河濕地周邊過去40萬元/畝乏人問津的土地，如今市價高的可達150萬元/畝至220萬元/畝。

據了解，湖南省是國內首個發行重金屬污染治理專項債券的省份，迄今已成功發行重金屬污染治理專項債券67億元，西河濕地是債券募集資金投入的項目之一。據湖南省發改委統計，截至2013年11月，湘江流域重金屬污染治理總投資255億元，有兩成資金靠發行債券和貸款。

“錢可以慢慢還，污必須馬上治。”郴州市市長瞿海說。

《經濟參考報》記者在采訪中了解到，近些年以環境保護為主題的地方融資呈現方興未艾之勢。其中吉林省發行55億元地方政府債券，向松花江等流域水污染防治傾斜；湖北發行16億元城投類企業債券治理大冶湖；安徽發行12億元債券治理巢湖入湖河道水環境。目前，包括云南昆明滇池污染新一期治理等在內，各地還在申請發行多種“環境債”。

上海證券交易所公開信息顯示“環境債”的“正規軍”———污染治理債券利率為“基準利率+基本利差”，利率水平一般達到7%左右，期限多為7年。從第3年至第7年末，每年需償還本金的20%及當期利息。而金融機構環保題材貸款，一般利息更高、還款周期更短。

記者接觸到的很多城市負責片區開發的負責人說“環境債”某種意義上是地方債的“變種”，操作中需要在三種取向中尋找平衡點，把握不好很容易“走偏”：

首先，容易催生“政績花瓶”和“形象工程”。有地方融得資金后，將“借的當賺的”，在還款壓力較輕的存續初期搞短時間內有“視覺效果”的項目，“重地上輕管網”、“重基建輕機制”、“問投入不問回報”、“有借款計劃沒有還款計劃”等，不僅埋下債務違約風險，還使表面風光的環保項目難以起到環境改善實效。

其次，淪為房地產等工商經濟的附庸。“借環境保護治理債，打土地升值、招商引資算盤”，這是一些地方拿環保“包裝”和“策劃”地方債的“生意經”。中部一個城市以湖泊及周邊生態治理名義發債8億元，但實施中卻將大筆資金都投向道路、橋梁等城市基礎設施，項目將新增商業、綜合服務業用地、居住用地，發展旅游和工商經濟放在環境效應之上。

此外，環保項目成了“胡子”和“殼子”。一些地方融資建設起環保基礎設施工程，卻因為沒有相應的財政保障機制或商業模式支撐，要么缺乏后續資金成了“胡子”，要么建成缺乏資金維持常態化運轉的“殼子”，不僅加重地方債務和財政負擔，還因無法發揮應有功能而受到社會指責。

賒賬蓋樓“赤字經營”打造政績

在建設政績工程的驅使下，有的地方不考慮實際財力，盲目建設“舉債發展”“赤字經營”。土地財政難以維系，導致債務積累越來越多，無力還債。

《經濟參考報》記者在安徽一個縣采訪了解到，2013年該縣各類基建投入40多億元，而去年一年的財政收入不足12億元。類似情況在不少地方普遍存在。內蒙古一個旗因政府所在地搬遷形成債務20億元，2013年，全旗可支配財力僅7.1億元，其中工資、行政運轉、銀行貸款本息等剛性支出6.88億元，即使剩余部分全部用于還債，每年也僅能還2200萬元，還清債務約需要100年。

去年，全國各地法院相繼開展對黨政機關執行人民法院生效判決的專項積案清理工作，清理黨政機關拖欠債務的歷史舊賬。據廣東省一個地級市中級人民法院通報，當地各級黨政機關有764件負債案件未執行到位，累積欠債超過18.5億元。

累累欠債背后是一座座政績工程。

記者調研和查閱相關案件的判決書發現，黨政機關賒賬多是拖欠工程款、裝修款、購買辦公用品和辦公設備費乃至公務消費等。上述廣東省地級市黨政機關賒賬的“大頭”則多源于“第四公”消費———興建樓堂館所。

據悉，該市司法局辦公大樓，1999年立項建設。廣東省高級人民法院終審判決認定，大樓造價1900多萬元，尚欠工程款291萬多元及利息。按設計，辦公大樓帶有天臺花園、卡拉O K房、大舞臺等休閑娛樂設施，廳內有羅馬柱，門口前矗立華表，一副高檔奢華派頭。因工程款拖欠等原因，項目“爛尾”。2011年，財政追加投資建成使用。

“政府要當資本家不要當地主，但不要當風險資本家。”廣東省一個經濟發達市市長認為“現在的指揮棒考核，主要還是考核G D P。如果廣東一些地方想做大G D P總量真的很容易，可以加大固定投資，本來規劃10年建設的地鐵我5年干完，但是這么做可持續不強。固定投資與財政、與土地價值要基本匹配。如果考核指揮棒不變，還是有風險的。我一直很擔心，如果政府債務風險總爆發是相當可怕的一件事情。”

權責失衡“倒掛”機制催生權宜之計

在地方政府大肆舉債的背后，是中央政府與地方政府之間，地方各級政府之間的事權與支出責任不對稱的現狀。

一些接受《經濟參考報》記者采訪的專家認為，關乎國計民生的基礎設施建設應該由財政按照“財權事權匹配”的原則擔起來，而屬于市場的部分則由市場主體來完成。

以環保投融資為例，專家建議，根據權責匹配原則，合理劃分環保事權范圍并加大國家財政投入。

永清環保董事長劉正軍認為，我國環境污染歷史欠賬巨大，且G D P平均年增7.5%還將在未來不斷產生大量新的污染。根據發達國家經驗，環保投入占到G D P的3%以上，環境質量才會得到改善，而目前我國中央財政對環保的投入約為3‰，加上地方和企業等方面的投入，占比只有1.5%左右。要大幅增加在環保財政投入，才可能打生態文明建設“翻身仗”。

一些地方財政部門負責人表示，目前財權主要集中于中央，稅收大戶如央企等利潤主要上繳中央的大背景下，而污染治理卻留給了地方“舉債環保”實際上是這種“倒掛”機制下的無奈之舉和權宜之計。為此建議科學劃分中央和地方環保事權、投資范圍與責任，強化各級財政特別是中央財政對環保的投入、加大轉移支付中環保的權重、穩定和強化國債用于環保的支出。此外，還可考慮建立由政府控制的“環保超級基金”或國家環境保護專項基金，以解決受益主體與支付主體不對等問題。

同時，應推進環保金融機制與政策創新。國家開發銀行研究院院長黃劍輝說，扭轉我國環保建設的被動局面，必須改變“財政有一塊投一塊”的狀況。針對環境治理項目資金需求大、周期長等特點，建議我國仿效一些國家做法，建立一家“綠色銀行”推進開發性環保金融，依托國家信用發債來籌集公益性環保建設資金。

(本版稿件除署名文章外，均由記者葉前、蘇曉洲、王圣志、馮雷、劉軍、沈翀、杜放、李斌采寫)