加快制度創(chuàng)新 破除成本約束(對話)

——訪國務院發(fā)展研究中心研究員程國強

本報記者 朱雋

“弱者種地”“差地種糧”等問題突出

農業(yè)發(fā)展已到了一個轉折關口

記者：勞動成本等直接生產成本推動了農業(yè)生產總成本的增加，該怎樣看待農業(yè)已進入高成本時代？

程國強：伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程，農資、土地、勞動力等農業(yè)生產要素的成本會出現不斷上升的趨勢。這一規(guī)律已為人地矛盾相對緊張的東亞國家和地區(qū)農業(yè)發(fā)展歷程所驗證。

在經濟發(fā)展初期，農業(yè)部門剩余大量低成本勞動力，具有無限供給特征。但隨著工業(yè)化的推進，農業(yè)富余勞動力將逐步向非農產業(yè)轉移，最終到形成城鄉(xiāng)一體化勞動力市場時為止。在這一過程中，農業(yè)勞動力成本將不可避免地逐步提高。

農業(yè)高成本時代的到來，標志著我國農業(yè)發(fā)展到了一個新的階段。首先，這意味著農業(yè)比較利益下降的壓力將越來越大，由此導致的“弱者種地”“差地種糧”的問題會逐步顯現并將日益突出，農業(yè)發(fā)展到了一個轉折的關口；其次，這也預示著，農業(yè)高成本若與資源制約增加、生態(tài)環(huán)境約束趨緊的影響相互疊加，有可能使農業(yè)發(fā)展陷入長期停滯，最終會影響整個工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程。因此，目前農業(yè)發(fā)展對制度創(chuàng)新的需求，比任何時候都顯得緊迫。

記者：除了生產成本不斷走高以外，我國農業(yè)經營體系還面臨著哪些新挑戰(zhàn)呢？

程國強：以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，是我國農村經濟體制改革創(chuàng)新的主要成果。30多年的實踐證明，以“集體所有、均田承包、家庭經營”為特征的農業(yè)經營體系，對推動我國農業(yè)農村發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化深入推進、農村土地與勞動力加速流動，我國農業(yè)經營格局正在發(fā)生重大變化，土地細碎化、農戶兼業(yè)化、勞動力弱質化、農業(yè)副業(yè)化、生產非糧化等問題越來越突出，農業(yè)發(fā)展面臨日益嚴峻的挑戰(zhàn)。

堅持家庭經營在農業(yè)中的基礎性地位前提下，如何真正實現農業(yè)經營方式的突破創(chuàng)新，加快構建新型農業(yè)經營體系，是目前及今后一個時期，我國農業(yè)現代化進程面臨的最為棘手的難題。

農業(yè)現代化并不僅僅是土地規(guī)模化

應加快構建新型農業(yè)經營體系

記者：應對高成本，我國農業(yè)經營體系創(chuàng)新的突破口在哪里？

程國強：面對農業(yè)生產的高成本，應當繼續(xù)加大對農業(yè)的支持補貼力度，但最根本的還是要進行制度創(chuàng)新，加快構建新型農業(yè)經營體系。

農村基本經營制度是黨的農村政策的基石，其核心目標在于，必須保障農產品有效供給，提高農業(yè)生產效率，確保糧食安全和食品安全；必須保障農民的土地權益，促進農民增收，調動農業(yè)經營者的生產積極性。當前農業(yè)農村發(fā)展的新變化新形勢，提出了完善農村基本經營制度的新要求。但是，今后無論推進怎樣的制度變革，無論進行怎樣的創(chuàng)新與試驗，都必須以基本經營制度目標為出發(fā)點，切不可削弱甚至突破制度底線。

目前，由于農村勞動力大規(guī)模外出流動，使農業(yè)被“邊緣化”的趨勢愈加嚴重。顯然，我國農業(yè)發(fā)展不僅要面對“誰來種田”的現實問題，更要應對“種怎樣的田”和“怎樣種田”的深層難題。不是把土地經營規(guī)模問題解決了，就實現農業(yè)現代化了，必須進行制度創(chuàng)新。

推進農業(yè)現代化，應當加快構建從農村基本經營制度出發(fā)，堅持和落實集體所有權、穩(wěn)定和強化農戶承包權、放開和盤活土地經營權、保障和提升農業(yè)特別是糧食生產能力、貫徹土地用途管制權，從而形成“集體所有、家庭承包、多元經營、管住用途”的新型農業(yè)經營體系。我認為，今后農業(yè)經營體制機制創(chuàng)新的一個重要方向是，探索建立以家庭承包為基礎，以農戶為核心主體，新型農業(yè)經營主體、土地股份合作社、農業(yè)社會化服務組織等多元主體共同經營的新型農業(yè)經營體系，促進農業(yè)經營的專業(yè)化、規(guī)模化與組織化，增強農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。

繼續(xù)加大對農業(yè)的支持和補貼力度

增強農業(yè)支持政策的針對性和指向性

記者：我國的農業(yè)支持政策又該從哪些方面進行調整？

程國強：進入新世紀以來，中央先后出臺實施了糧食最低收購價、臨時收儲、糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼等一系列支持農業(yè)的政策措施，基本形成了以價格支持為基礎、以直接補貼為主體的農業(yè)支持政策框架體系，為糧食產量連年增長，農民收入持續(xù)增加發(fā)揮了重要而關鍵的作用。

農業(yè)發(fā)展進入高成本階段，更應該進一步加大對農業(yè)的支持和補貼力度。這是許多國家的農業(yè)政策調整的基本經驗，也是今后我國應對農業(yè)比較效益持續(xù)下降、提高農民種糧務農積極性和地方政府重農抓糧積極性的重要舉措。但是，加大對農業(yè)的補貼和支持，應與我國所處的發(fā)展階段相適應，必須立足基本國情，既要量力而行，也須盡力而為。當前在農業(yè)政策調整改革中，尤其要注重通過發(fā)揮市場配置資源的決定性作用來用好政策，探索建立中國特色的農業(yè)政策體系。

目前實施的農產品價格支持政策，雖然對有效調動農民生產積極性，實現糧食產量“十連增”、農民增收“十連快”發(fā)揮了關鍵作用，但也逐步顯現出一些新問題新矛盾，如導致農產品價格形成機制扭曲，市場作用未能有效發(fā)揮；國內外農產品價格倒掛，進口壓力日益加大；農業(yè)資源環(huán)境形勢嚴峻，農業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)等。

因此，必須根據農業(yè)發(fā)展的新形勢新要求，進一步增強政策的針對性和指向性，健全主要由市場決定農產品價格的機制。比如，逐步推進實施農產品目標價格制度，使農產品價格形成與政府補貼脫鉤，既有效調動農民生產積極性，又減少對市場的扭曲，充分發(fā)揮市場配置資源決定性作用，確保實現農業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。