我國人均水資源量不足世界平均水平的1/3，有400余座城市供水不足，農(nóng)村仍有近3億人飲水不安全。如今，水資源消耗量不斷增加，缺水成為部分地方經(jīng)濟建設所面臨的瓶頸，“搶水大戰(zhàn)”已在多地上演。近期，水利部負責人確認，我國即將啟動水權交易。通過此項制度，水資源富集地區(qū)可以將多余的水資源轉(zhuǎn)讓出去，既解決缺水地區(qū)的燃眉之急，又給當?shù)貛硎找妫粫r間引起多方關注，地方發(fā)展的新一輪博弈已經(jīng)展開。
“水交易”：從行政手段到市場行為
我國即將啟動的水權交易，主要包含江河水及地下水。水權交易是指水資源使用權的部分或全部轉(zhuǎn)讓，通常先由國家將水權分配給各省市，各省市再細分到基層，各地用不完的指標則可以相互交易。
事實上，一些地方早在2000年即開始了“水交易”的嘗試。浙江的東陽和義烏地處金華江上下游，“同飲一江水”，水資源豐歉卻大相徑庭。東陽每年向金華江白白流掉3000多萬噸水;處于下游的義烏人均水資源量只及東陽一半，從上世紀90年代開始，工業(yè)用水和生活用水就雙雙告急。
2000年11月，東陽、義烏兩市政府經(jīng)過多輪協(xié)商簽署了用水資源轉(zhuǎn)讓協(xié)議：義烏市一次性出資2億元購買東陽橫錦水庫每年4999.9萬立方米水的使用權，東陽市除獲得2億元的綜合管理費外，每年還獲得近500萬元的供水收入。
水資源轉(zhuǎn)讓一定程度上促進了節(jié)水。甘肅張掖市通過水權制度建設，引領了我國第一個節(jié)水型社會建設試點的發(fā)展。張掖市建立水資源的宏觀控制體系，確定全市的水權總量后，由政府進行嚴格的總量控制，依據(jù)水權總量，核定單位工業(yè)產(chǎn)品、人口、灌溉面積和生態(tài)的用水定額。對農(nóng)戶來說，在人畜用水以及每畝地的用水定額確定后，便可根據(jù)每戶人畜量和承包地面積分到水權，而節(jié)約下來的水就可以通過水票有價轉(zhuǎn)讓。
據(jù)張掖市水務局統(tǒng)計，實施水權制度僅一年，張掖就少引用黑河水3億多立方米。近年來，除甘肅之外，全國陸續(xù)有寧夏、福建、河北等10余個省份開展類似的探索。
清華大學公共管理學院教授王亞華說，不同于之前政府之間私下相互協(xié)調(diào)、各地進行水量轉(zhuǎn)讓的嘗試，即將推行的水權交易是在國家賦予地方使用權的基礎上，按照市場原則公開交易水權，這是“水交易”的一個質(zhì)的飛躍。
端平“水權確認”這碗水
據(jù)了解，2011年水利部制訂《水量分配工作方案》，對全國各地用水指標進行了明確，每年根據(jù)實際情況進行微調(diào)。水利部松遼水利委員會黨組書記黨連文說，現(xiàn)在將進入水權確認階段。水權配額的確定主要結(jié)合兩項指標考量，一是對當前各地用水是否合理進行評估;二是根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展指標進行用水量的預測。
部分地方水利部門人士認為，明晰水權已經(jīng)成為水利市場化改革的迫切任務。當前要盡快將水權交易條款納入《中華人民共和國水法》，同時在具體分配中要做到公平合理。其中需注意三個問題：
一是充分考慮水質(zhì)保護的重要性，為重點地區(qū)留下交易盈利空間，避免水資源保護投入與收益“不對等”。江西省水利廳水資源處負責人說，江西的水資源比較豐富，江西為保護水資源生態(tài)投入巨大，但國家給江西劃定的水資源使用量目前是250億立方米，只占江西水資源總量的約14%。江西指標明顯偏低，僅能滿足自己需求，這樣造成跨省交易空間很小，無法實現(xiàn)盈利，這對江西這樣積極保護水資源生態(tài)的省份無疑是一個打擊。
二是要充分認清水權分配尤其是在基層分配的復雜性，防止在確權中影響穩(wěn)定。在確權登記中，應盡量尊重現(xiàn)狀和現(xiàn)有用水習慣。內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳水資源管理處處長王寶林說，國家對省際水權確權工作完成后，各省還要將此項工作向市縣延伸，直到直接的用水對象，這將面臨不小的挑戰(zhàn)。
三是將水資源公平確權與節(jié)能減排任務掛鉤。江西省水利廳水資源處負責人說，目前高污染、限制性發(fā)展的產(chǎn)業(yè)都是通過取水許可制度來取水，要多少取多少。而水資源費非常低，難以補償其對水污染的治理代價。目前江西水資源費每噸不足0.1元。在確權中，對這樣的產(chǎn)業(yè)不要做水量分配，應促使其購買市場化的水量使用指標，形成倒逼機制。
此外，在水權初始分配中，政府還要通過保留水量的管理，履行有效保護生態(tài)環(huán)境、規(guī)避水權初始分配風險和調(diào)節(jié)水權市場健康發(fā)展等職責，為流域和區(qū)域社會經(jīng)濟長遠發(fā)展、國家重大戰(zhàn)略以及國防建設等提供必要保障。
水權交易平臺搭建迫在眉睫
目前，我國涉及水權的法律不多，零星分散在水法、物權法和取水許可管理辦法中，往往過于寬泛，缺乏可操作性。此外，無論是跨省水權交易還是省內(nèi)水權交易，涉及水權交易的定價機制、交易機制、流程設計、交易結(jié)果認定和權益保障都還未建立，難以確保各方利益。
河北省承德市環(huán)境保護局有關人士介紹，作為北京、天津的重要水源地，這個市累計投入資金322多億元進行水源綜合治理工作，但得到的生態(tài)補償遠遠覆蓋不了支出。
天津市環(huán)境保護局副巡視員劉潔說，河北、天津兩地將設立水環(huán)境補償基金。補償基金額度為每年5億元，中央財政出資3億元，河北省、天津市分別出資1億元。天津作為下游，若水質(zhì)達標，則全部基金撥付河北省，用于保護環(huán)境;若水質(zhì)不達標，則5億元基金全部撥付給天津，用于改善水質(zhì)。
天津環(huán)保部門表示，他們出1億元沒有問題，但希望水質(zhì)能夠達標。承德方面則表示，在水污染防治的過程中，承德放棄了眾多發(fā)展經(jīng)濟的機會，這些損失都是現(xiàn)有補償資金難以覆蓋的。
國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長谷樹中認為，如果在確權的基礎上建立跨區(qū)域水權交易平臺，通過公平議價的方式交易，而不是行政任務的方式，這樣的矛盾就會避免。
業(yè)內(nèi)人士建議，應建立若干個跨區(qū)域的水權交易所，以完成水權交易由起步時的價格協(xié)商交易到公開掛牌交易的過渡，內(nèi)容涉及水權交易的定價機制、交易機制、流程設計、交易結(jié)果認定和權益保障等。跨區(qū)域水權交易需要達到“誰用水誰花錢，誰節(jié)水誰得錢”的運轉(zhuǎn)效果。(記者 郭遠明 吳鍾昊 張濤 鄧華)
