日前，司法部對外發(fā)布《中華人民共和國外國人永久居留管理條例(征求意見稿)》(下稱“意見稿”)，征求意見截至2020年3月27日。
意見稿發(fā)布后，引發(fā)多平臺網(wǎng)友熱議，一度刷爆微博。意見稿為何引發(fā)公眾強烈意見？其背后原因如何？記者對近期公眾關(guān)注的主要問題進行梳理。
外國人永久居留制度，并非橫空出世
意見稿第1條指出，為了進一步擴大對外開放，規(guī)范外國人在中國境內(nèi)永久居留管理，保障取得永久居留資格外國人的合法權(quán)益，依據(jù)《中華人民共和國出境入境管理法》，制定本條例。
值得注意的是，其中涉及到的永久居留制度并不是一項新的制度，早在1985年頒布的《中華人民共和國外國人入境出境管理法》(自2013年7月1日《中華人民共和國出境入境管理法》開始實行之日起，該法廢止)中就對外國人在國內(nèi)永久居留進行了規(guī)定。2004年，公安部、外交部又頒布了《外國人在中國永久居留審批管理辦法》，首次在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一了外國人永久居留的審批標準并開始簽發(fā)“外國人永久居留證”。
2012年中組部、人社部、公安部等多部門聯(lián)合發(fā)布《外國人在中國永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》，規(guī)定除選舉權(quán)和被選舉權(quán)外，獲得永久居留資格的外國人原則上和中國公民具有相同權(quán)利義務(wù)。
2016年2月，中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于加強外國人永久居留服務(wù)管理的意見》，認為存在申請條件設(shè)置不夠合理、簽發(fā)對象偏窄、待遇落實不到位等問題，要求“加快制定外國人永久居留服務(wù)管理條例”。
2016年6月，公安部就《外國人永久居留管理條例(草案)》公開征求意見；當年，共批準1576名外國人永久居留，較上年增長163%。2020年2月司法部發(fā)布《中華人民共和國外國人永久居留管理條例(征求意見稿)》，再次征求意見。
永久居留資格獲取門檻是否過低？
對于此次的意見稿，網(wǎng)友普遍擔憂的是，門檻設(shè)置降低了，會導致大量外國人涌入，擠占國內(nèi)公共資源。
網(wǎng)友所說的“門檻”變低了，其實是與2004年頒布的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》比較得來的。在意見稿尚未出臺前，對外國人永居事項管理一直依據(jù)該《管理辦法》執(zhí)行。
記者梳理發(fā)現(xiàn)，意見稿在申請條件方面主要有四大變化：
一是新增杰出成就申請永居。即取得國際公認杰出成就的外國人，以及上述外國人推薦的專業(yè)人才，可申請永居。
二是在經(jīng)濟社會發(fā)展需要方面大幅放寬任職單位和申請人條件限制。在任職單位方面，《管理辦法》要求須在中央部委或省政府下屬機構(gòu)、重點高校、重點企事業(yè)單位、高新企業(yè)、鼓勵類外資企業(yè)、外資先進技術(shù)企業(yè)、外資出口企業(yè)等任職，但意見稿放寬至重點行業(yè)、重點地區(qū)、普通高校科研機構(gòu)、國內(nèi)知名企業(yè)等；在申請人條件方面，從副總經(jīng)理、副教授等職務(wù)職稱放寬至高級管理和技術(shù)人才、助理教授、急需緊缺人才，并不再要求“連續(xù)任職滿四年、四年內(nèi)居留累計不少于三年”。
三是在投資申請方面，一般門檻從2004年的200萬美元降至2020年的1000萬人民幣。
四是新增普通工作申請，普通外國人如符合學歷、居留年限和收入要求，可申請永居。如博士畢業(yè)或國際知名高校畢業(yè)、工作滿三年、累計實際居留不少于一年的，或重點行業(yè)、區(qū)域工作滿三年、居留不少于一年、年收入不低于上年該地區(qū)城鎮(zhèn)職工平均水平的四倍的，均可申請永居。
由此可見，意見稿拓寬了申請永居的資格范圍和條件。對此，中央民族大學社會學系副教授田方萌表示：“條例略為松動了之前的嚴格規(guī)定，但總體上是適應(yīng)中國當前的發(fā)展階段的?！?/p>
河北工業(yè)大學文法學院教授石小娟在接受采訪時表示，杰出人才、推薦制、長期工作等申請途徑門檻較高。國際公認自不用說，政府、高校的推薦都很難拿到。
但仍有很多專業(yè)人士認為，意見稿在某些方面確實存在門檻較低的情況。比如，在親屬投靠方面，石小娟指出，美國優(yōu)先考慮的是本國公民的親屬，而非只要是獲得綠卡永久居留權(quán)的外國人都可以；在日本，外國人獲永居權(quán)之前會有“獲得長期居留權(quán)”的過渡，但意見稿中并未提到這種過渡，條件相對較低。此外，意見稿關(guān)于由縣級人民政府有關(guān)部門受理外國人永久居留資格申請的規(guī)定，也被認為門檻過低，部分專業(yè)人士認為，至少應(yīng)提高為省級以上人民政府有關(guān)部門。
對于有些人擔心，獲得永居權(quán)的外國人會為他們的家屬辦理永居資格，如此拖家?guī)Э诘剡w入中國，會導致外來人口激增。田方萌表示，這種擔心其實是不必要的，因為意見稿第7條設(shè)置了總量控制的安全閥，即“國家建立外國人永久居留政策定期評估調(diào)整機制。必要時，經(jīng)國務(wù)院批準，對外國人永久居留資格實行定額審批制度”。
管理條例不要厚此薄彼
記者發(fā)現(xiàn)，意見稿第41條引起網(wǎng)民不小的討論，被戲稱“超國民待遇”，即“永久居留外國人在中國境內(nèi)工作的，按照社會保險法律法規(guī)的規(guī)定參加各項社會保險。在中國境內(nèi)居留但未工作的，可以按照居留地相關(guān)規(guī)定參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，享受社會保險待遇”。
石小娟認為，該條款的本意，是想給無工作能力的外國籍弱勢群體，如老人、兒童一項基本的生存保障。但是，無工作還能享受基本的醫(yī)保社保，可能有悖于中國引進外國人才建設(shè)的初衷。“中國有14億的人口壓力，一線城市千萬流動人口的戶籍還沒有解決，中西部地區(qū)的人均收入和基礎(chǔ)設(shè)施目標尚未實現(xiàn)，為外國人提供這一福利某種程度上更易鼓勵外國群體形成‘中國養(yǎng)老熱’，產(chǎn)生厚此薄彼的效果?！?/p>
此外，其他條款也被公眾質(zhì)疑存在“超國民待遇”嫌疑。比如，有網(wǎng)友提出按照意見稿第39條的規(guī)定，永久居留外國人對在中國境內(nèi)取得的收入，可以按照規(guī)定兌換外匯匯往境外，數(shù)量沒有限制。而中國公民就沒有此待遇，目前個人每年外匯限額是5萬美金。還有人提出，根據(jù)意見稿，獲得永久居留權(quán)的外國人將不受中國計劃生育和戶籍制度的限制。
針對各界意見，3月7日，司法部、國家移民管理局聯(lián)合召開征求意見座談會。會上，司法部有關(guān)負責人表示，《條例》目前尚處于向社會征求意見階段，我們將按照科學立法、民主立法、依法立法的要求，對公眾所提的意見建議，認真深入予以研究?！稐l例》在充分吸納公眾意見、進一步修改完善之前不會倉促出臺。
張輝 陸青
